El programa de Adecuación y Eficacia de la Reglamentación (REFIT) de la Comisión Europea presentó el 14 de abril un informe alertando de la mala interpretación que están siguiendo los Estados Miembros en relación a la Directiva sobre Responsabilidad Ambiental, en especial respecto a la aplicación del umbral a partir del cual un daño puede considerarse “significativo”.
REFIT es el programa de Adecuación y Eficacia de la Reglamentación de la Comisión Europea. El programa contempla medidas para simplificar la normativa de la UE y reducir los costes que ocasiona, para contribuir, de este modo, a un marco reglamentario claro, estable, previsible y propicio al crecimiento y el empleo.
El 14 de abril, la Comisión presentó al Consejo y al Parlamento europeo, un informe en el marco del artículo 18, apartado 2, de la Directiva 2004/35/CE, sobre responsabilidad medioambiental (en adelante DRM) en relación con la prevención y reparación de daños ambientales.
Éste es el segundo informe de aplicación que se presentó en relación a la DRM. El primer informe de aplicación se presentó el 12 de octubre de 2010.
En el primer informe se observó que no todos los Estados Miembros habían transpuesto la Directiva en la fecha prevista (30 de abril de 2007), aunque a mediados de 2010 sí lo hicieron los 27 Estados miembros de la UE.
LA DRM se dirige a la observación y puesta en marcha de mecanismos en casos de daño ambiental significativo, apoyándose en el principio de “quien contamina paga” tal y como establece el punto 2 del artículo 191 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
El presente informe examina el estado de la transposición de la DRM entre 2007 y 2013, teniendo en cuenta los resultados obtenidos en el primer informe y dos estudios realizados en 2012 y otros tres más en 2013.
En el informe se expone el número de incidentes comunicados por los Estados Miembros relativos a daños ambientales en aplicación de la DRM de 2007 al 2013: fueron 1235.
De todos los casos notificados, aproximadamente un 50% se refiere a daños al suelo, un 30% son daños a las aguas y en torno al 20% daños causados a la biodiversidad.
Las actividades peligrosas, vinculadas a la responsabilidad objetiva, que provocan daños ambientales son, principalmente, las siguientes:
- Gestión de residuos.
- Tratamiento de sustancias y preparados peligrosos, productos fitosanitarios o biocidas.
- Actividades en el marco de la Directiva sobre emisiones industriales.
- Transporte de mercancías peligrosas o productos contaminantes por ferrocarril, carreteras, vías navegables interiores, mar o aire.
Un reflejo de la disparidad de lecturas y aplicación de la DRM lo muestra el hecho que de las 1245 notificaciones, el 86% de lo son por parte de solo 2 países: Hungría (563) y Polonia (506). Muy por detrás le siguen Alemania (60), Grecia (40) e Italia (17) y también Letonia, España y Reino Unido.
Según el informe, el desequilibrio de notificaciones sobre daños ambientales entre los distintos países de la UE se explica:
- Por los distintos marcos jurídicos nacionales ya existentes.
- El propio carácter de la DRM que establece muchas excepciones, contempla muchas opciones y da una gran flexibilidad. Y sobre todo la amplitud con que se interpreta y se aplica un umbral a partir del cual se considera un daño como significativo.
En este sentido, tanto autoridades competentes como agentes económicos y las entidades aseguradoras han reclamado mayor claridad al respecto.
Por otra parte, el informe también contempla algunos puntos específicos de la DRM como son:
- La exclusión del ámbito de aplicación de la DRM de algunos convenios internacionales relativos a actividades con gran impacto ambiental como son los convenios de la Organización Marítima Internacional (OMI), en los que no pueden introducirse reclamaciones adicionales de indemnización.Sin embargo, las normas de reparación de la DRM y los convenios internacionales aplican diferentes normas de reparación, lo que a veces resulta muy relevante. Así, pues, se estudiarán más a fondo estas normas buscando fórmulas no legislativas para encontrar un marco común de interpretación, sobre todo, entre la DRM y el “Manual de Reclamación” de los Fondos Internacionales de indemnización de daños debidos a contaminación por Hidrocarburos (FIDAC).
- La aplicación a los organismos modificados genéticamente (OMG). En este caso se aplica el Protocolo de Nagoya-Kuala Lumpur sobre responsabilidad y compensación suplementaria al Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología de octubre de 2010. Durante el periodo 2007-2013 no se presentó en la UE ninguna notificación al respecto y con el acervo legislativo de los convenios citados no fue necesario tomar ninguna medida adicional en la UE.
- En la aplicación de la DRM en relación con las especies y hábitats naturales protegidos, existe una disonancia entre países que incluyen a “todas las especies y hábitats naturales protegidos” de los que aplican el ámbito en función de lo definido por la Directiva de Hábitats, puesto que las definiciones de “daño significativo” y “estado de conservación favorable” tienen un significado potencialmente diferente o al uso del umbral a partir del cual un daño puede considerarse significativo entre ambas Directivas.
Por otro lado, la referencia geográfica del “estado de conservación favorable” de la DRM (territorio UE, territorio nacional, área de distribución natural) ha sido objeto de problemas por lo que se ve necesario clarificar un enfoque de espacios para que la ejecución de la DRM sea correcta y eficaz.
Finalmente, se observa que no suelen adoptarse medidas para impedir que los daños a la biodiversidad se conviertan en significativos. Esto lo explica la creencia errónea de que la acción preventiva se tome cuando se sabe que los daños van a ser apreciables.
En relación a todo ello, la Comisión está evaluando y realizando un estudio para evaluar la puesta en marcha de una iniciativa estratégica para evitar la pérdida neta de biodiversidad.
El informe concluye con todo ello que la aplicación de la DRM ha permitido mejorar de forma limitada la prevención y reparación de los daños ambientales si se compara con la situación anterior a la transposición de la Directiva.
El informe también señala la dificultad en recopilar datos sobre incidentes en relación con la DRM y otros casos comparables tratados con legislaciones nacionales, la falta de conocimientos e información de la DRM entre las distintas partes interesadas, la insuficiencia de recursos y competencias para aplicar la Directiva, así como las ya mencionadas ambigüedades en relación a conceptos claves como el umbral a partir del cual un daño puede considerarse como “significativo”, la infrautilización de medidas reparadoras complementarias y compensatorias y datos insuficientes sobre los casos de daños ambientales, de reparación y de sus costes. Además, la variabilidad de la aplicación de la DRM también se explica por las diferencias de registros de la DRM, el grado de participación pública, el nivel de sensibilidad de las partes interesadas y en cómo se entiende la obligación subsidiaria de las autoridades competentes cuando adoptan medidas en ausencia de operadores responsables o cuando se topan ante la inacción de los operadores responsables.
En clave positiva, el informe resalta que, a pesar de todo ello, la aplicación de la DRM sigue mejorando y fomenta la acción preventiva y los enfoques de precaución. Sin embargo, resulta difícil cuantificar los beneficios de esta prevención por la falta de información sobre el total de acciones preventivas y de precaución adoptadas en el marco de la DRM.
Cualquier evaluación futura deberá evaluar la DRM junto con la legislación nacional preexistente para determinar en qué medida se han creado unas condiciones equitativas. Y éstas, serán, a su vez, más equitativas si se aclaran conceptos clave, especialmente el de “daño significativo”.
Además, se deberán mejorar las bases empíricas en relación a los impactos reales de la aplicación de la DRM, tanto para el medio como para las partes interesadas. Para ello, los servicios de la Comisión propondrán un programa de trabajo plurianual continuo a los expertos de los Estados miembros para mejorar dicha base empírica y ayudar a armonizar las soluciones nacionales. La Comisión también tiene previsto proporcionar medidas de apoyo administrativo.
