Según la declaración, entre otras cuestiones, los proyectos que se deriven de la aplicación del PNIEC deberán ser compatibles con la planificación sectorial (en materia de transportes, infraestructuras, urbanística, hidrológica, forestal, de adaptación al cambio climático, calidad del aire, residuos y suelos contaminados, biodiversidad, política agraria común, estrategias marinas y ordenación del espacio marítimo), concordante de ámbito nacional, regional, supramunicipal o municipal, vigente o en proyecto, y en el caso necesario arbitrar medidas concretas para integrar las acciones y determinaciones de dicha planificación.
El pasado 11 de enero de 2021 se publicó en el Boletín Oficial del Estado la Resolución de 30 de diciembre de 2020, de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental, por la que se formula la declaración ambiental estratégica del Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2021-2030.
El Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2021-2030 (PNIEC) forma parte de los instrumentos de planificación propuestos por el Gobierno de España para cumplir con los objetivos y metas de la Unión Europea en el marco de la política energética y climática, junto con el nuevo Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático 2021-2030, el anteproyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Energética y la Estrategia a Largo Plazo para una Economía Moderna, Competitiva y Climáticamente Neutra en 2050 y el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima.
- Objetivos del PNIEC
Su objetivo principal se centra en la mitigación del cambio climático (CC), mediante la reducción de los niveles de los gases de efecto invernadero que se emiten a la atmósfera, tanto en la generación de energía eléctrica a partir de fuentes no renovables, como en el uso de maquinaria industrial, calefacciones, sistemas de refrigeración, vehículos, etc., que requieren la quema de productos orgánicos para su funcionamiento. Su importancia es fundamental, pues una efectiva mitigación del CC contribuirá a frenar el deterioro natural y la recuperación de los ecosistemas, así como a una mejora de la salud humana.
Mediante el PNIEC se pretenden alcanzar los siguientes objetivos para el 2030:
− 23% de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) respecto a 1990.
− 42% de renovables sobre el uso final de la energía.
− 39,5% de mejora de la eficiencia energética.
− 74% de energía renovable en la generación eléctrica.
Para ello, el PNIEC propone la implementación de diferentes medidas para cada una de las cinco dimensiones establecidas por la Unión de la energía, esto es, las conclusiones adoptadas por el Consejo sobre el futuro de los sistemas energéticos de la Unión de la Energía en las que se definen las prioridades y los principios para la elaboración de las futuras políticas destinadas a garantizar la transición energética hacia un sistema energético asequible, seguro, competitivo, fiable y sostenible:
- Seguridad de suministro, solidaridad y confianza.
- Un mercado energético totalmente integrado.
- Eficiencia energética.
- Descarbonización de la economía.
- Investigación, innovación y competitividad.
- Sometimiento del PNIEC a evaluación ambiental estratégica
De acuerdo con el artículo 6 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, son objeto de una evaluación ambiental estratégica ordinaria los planes que se adopten o aprueben por una Administración pública cuya elaboración y aprobación venga exigida por una disposición legal o reglamentaria.
Asimismo, cabe decir que la evaluación ambiental estratégica realizada no exime que los proyectos individualizados contemplados en las medidas y acciones del PNIEC 2020-2030, sean sometidos a evaluación de impacto ambiental. A tal efecto, en el Estudio Ambiental Estratégico (EsAE) del PNIEC, se concretan unos criterios ambientales estratégicos para que puedan ser tenidos en consideración a la hora de llevar a cabo la evaluación ambiental de los proyectos y de otros planes derivados de este.
El PNIEC es, a su vez, el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental, así como de otros planes y programas a nivel estatal y autonómico por lo que debe ser objeto de evaluación ambiental estratégica de carácter ordinario, en cumplimiento del artículo 6.1, de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.
Sentando lo anterior, los principales elementos evaluados para la aprobación de la declaración ambiental estratégica del PNIEC fueron los siguientes:
- Información del programa: promotor y órgano sustantivo, alcance, justificación y objeto, medidas contempladas y ámbito
Promotor y órgano sustantivo: La Oficina Española de Cambio Climático y la Dirección General de Política Energética y Minas, ambas del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (MITERD), actúan solidariamente como promotor y órgano sustantivo del plan.
Alcance, justificación y objeto del PNIEC: El marco de la política climática y energética en España está determinado por el contexto internacional y la política de la Unión Europea cuyo marco normativo aporta certidumbre regulatoria y condiciones favorables para que se lleven a cabo las inversiones, faculta a los consumidores europeos para que se conviertan en actores en la transición energética y fija objetivos vinculantes para la UE en 2030. El objeto del PNIEC es contribuir a la consecución de dichos objetivos. El PNIEC tendrá un alcance nacional puesto que el conjunto de medidas que pretende desarrollar, centradas en las cinco dimensiones en las que se divide el plan, se proyectan en el conjunto de España en un plazo temporal concreto: 2021-2030.
Objetivos del PNIEC: El objetivo principal del PNIEC es reducir las emisiones de GEI en un 23% con respecto a 1990 de modo que se logre alcanzar la neutralidad climática en España en 2050. Para alcanzar los objetivos generales y operativos del PNIEC se ha propuesto la implementación de diferentes medidas para cada una de las cinco dimensiones establecidas por la Unión de la Energía.
Ámbito del plan: El plan es de aplicación a todo el territorio nacional.
Ejecución del Plan (calendario y financiación): La ejecución de las medidas que abarca el plan se realizarán en el periodo 2021-2030, con proyección en los años siguientes hasta que en 2050 se consigan los objetivos propuestos de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero. En este sentido, para la realización de las actuaciones deberán identificarse las fuentes de financiación que apoyarán la ejecución del Plan.
- Elementos ambientales más significativos: potenciales impactos positivos y negativos
El principal efecto ambiental del PNIEC será la reducción en las emisiones de gases de efecto invernadero. En consecuencia, el PNIEC tendrá efectos relevantes sobre la población, particularmente sobre la salud humana, debido a la reducción de los contaminantes atmosféricos, lo que se traduce en una mejora en la calidad de vida. Otros efectos positivos serán los relacionados con la reducción de la dependencia energética de los combustibles fósiles, el fomento de la diversificación energética y del autoabastecimiento, así como, la dinamización socioeconómica y la creación de empleo ligados al nuevo modelo energético. Además, se asume una mejora del suministro de energía y de las condiciones de acceso a la energía de los consumidores más vulnerables, disminuyendo el coste e incrementando la eficiencia y reduciendo la pobreza energética.
Sin embargo, el desarrollo de las cinco dimensiones planteadas en el plan para conseguir el objetivo final de descarbonización de la sociedad española se estructura en una serie de medidas que derivarán en lo que el promotor denomina acciones y transformaciones, con mayor o menor grado de desarrollo en el territorio, lo que se traduce en que algunas de ellas podrán generar efectos tanto positivos como negativos sobre los elementos del medio, a corto, medio y largo plazo.
Así, en cuanto a los potenciales impactos negativos, se prevé un aumento significativo de generación de energía proveniente de fuentes renovables. El objetivo es instalar 59 GW de capacidad adicional de renovables, de forma que para el año 2030 la potencia total instalada en el sector eléctrico sea de unos 161 GW, de los que 50 GW procederán de la energía eólica (terrestre y marina), 39 GW serán de solar fotovoltaica; 27 GW de los ciclos combinados de gas; 16 GW de la hidráulica; 9,5 GW de bombeo hidráulico; 7 GW solar termoeléctrica y 3 GW de la energía nuclear, así como cantidades menores de otras tecnologías.
El cambio de modelo energético que plantea el PNIEC a través de la descarbonización, implica el desmantelamiento de instalaciones de producción de energía eléctrica con fuentes no renovables, como el carbón o la energía nuclear, lo que tendrá consecuencias importantes sobre la población y la socioeconomía de las comarcas afectadas, que tratará de minimizarse a través de las medidas que se desarrollarán en la Estrategia de Transición Justa que se integra en el propio plan.
- Medidas para paliar los efectos negativos del plan
En el capítulo 8 del Estudio ambiental estratégico se realiza una propuesta de medidas y recomendaciones cuyo objetivo es, por un lado, mejorar la integración ambiental del PNIEC a nivel estratégico, y por otro, reducir el impacto ambiental de proyectos que deriven de su aplicación.
A nivel estratégico se plantean medidas de carácter transversal, acciones orientadas al despliegue e integración en el territorio de las energías renovables, y medidas para las transformaciones sectoriales.
Así, para facilitar la integración de las energías renovables en el sistema eléctrico nacional, se plantea tanto la integración territorial de la planificación nacional de la red de transporte y distribución de energía eléctrica (Plan de la Red de Transporte de Energía Eléctrica 2021-2026, en elaboración) como la de las respectivas planificaciones estratégicas del bombeo hidráulico y del almacenamiento de baterías, con criterios ambientales. Finalmente se establece un marco político estratégico para equilibrar socialmente la progresiva reducción del consumo de energías de fuentes no renovables que promueve el PNIEC. Este marco viene implementado por la Estrategia de Transición Justa.
Respecto a las medidas estratégicas para las transformaciones sectoriales, para cada sector económico se establece un conjunto de acciones orientadas principalmente a reforzar el potencial efecto ambiental positivo y a asegurar la consideración de medidas preventivas en aquellos planes estatales sectoriales concurrentes.
En particular, respecto al sector transportes se contempla la adaptación al PNIEC de los instrumentos de planificación de infraestructuras de transporte y de planificación urbana y de gestión de la movilidad urbana (puntos de recarga, gálibos, cambio modal, etc.); medidas para promover una adecuada gestión del incremento en la producción de residuos asociada a la renovación del parque automovilístico; control ambiental de las baterías para vehículos eléctricos y fomento de un segundo uso de las baterías de los coches una vez que dejan de ser útiles. Y También se prevén medidas para fomentar el uso de biocombustibles avanzados (bioetanoles, biodiesel y biogás), con menores emisiones de GEIs directas e indirectas.
En relación con el sector residencial, servicios y edificación, las acciones previstas se desarrollarán en el contexto de la mejora de viviendas y pequeños establecimientos. Por ello, será de especial importancia la formación de los distintos agentes que intervienen en esta transformación (fabricantes, instaladores, empresas constructoras, etc.) a través de instrumentos específicos (guías, cursos, asesoramiento técnico), cuyas pautas generales se establecerán a nivel nacional.
En el sector industrial, se recomienda que primen aquellas tecnologías que no dependan en exceso de minerales o conocimientos externos a la Unión Europea, favoreciendo aquellos proyectos de tecnología «autóctona» europea.
En el sector agrario se elaborarán criterios e instrucciones técnicas, que puedan incorporarse a la normativa o servir de referencia o de buenas prácticas (fertilización, riego y gestión del agua en la agricultura, consumo de energía en las explotaciones agrícolas, modalidades de cultivo, gestión de purines, valorización de residuos y subproductos agrarios, aprovechamiento de biomasa).
Para la gestión de residuos se prevé la incorporación de las modificaciones pertinentes en los instrumentos normativos y técnicos de referencia a nivel nacional, la adaptación de los planes de gestión de los residuos sólidos urbanos a las nuevas circunstancias, la implantación del uso de subproductos por parte de las empresas, el impulso a la creación de instalaciones específicas para el procesado de los residuos de instalaciones eólicas y solares que llegan al final de su vida útil, así como sistemas de gestión de baterías de vehículos eléctricos e híbridos.
Respecto a los gases renovables, en la Hoja de Ruta del Hidrógeno Renovable y la Hoja de Ruta del Biogás, como instrumentos de desarrollo del PNIEC deberán incorporarse las medidas ambientales necesarias para corregir los impactos ambientales. Se tomarán en consideración las medidas necesarias para asegurar la sostenibilidad en la producción de biometano, especialmente a través del cálculo de la Huella de Carbono en su ciclo de vida.
- Seguimiento ambiental del PNIEC
En lo que se refiere al seguimiento ambiental del PNIEC, serán la Oficina Española de Cambio Climático junto con la Secretaría de Estado de Energía, a través de la Subdirección General de Prospectiva, Estrategia y Normativa en Materia de Energía (SGPEN), los órganos responsables del Programa de Vigilancia Ambiental del PNIEC.
Este seguimiento se realizará a través de las medidas e indicadores que se han propuesto durante la evaluación ambiental del Plan y que se indican en el capítulo 9 del EsAE. El objeto de este seguimiento es verificar la eficacia de las medidas ambientales (medidas de carácter transversal, acciones orientadas al despliegue e integración en el territorio de las energías renovables y acciones para las transformaciones sectoriales) propuestas en el EsAE, modificándolas y adaptándolas a las nuevas necesidades que en su caso se pudieran detectar, ya que el seguimiento es un instrumento dinámico. Se debe tener en cuenta que, dado que gran parte de las actuaciones del plan se van a ejecutar a través de planes específicos y de proyectos que están sometidos en una elevada proporción a evaluación ambiental, en todos estos casos se va a realizar un seguimiento ambiental individualizado de cada uno de ellos, según determinen sus correspondientes declaraciones o informes ambientales. Como el EsAE informa, el sistema de seguimiento diseñado deberá tener en cuenta, tanto el seguimiento de los planes específicos y de los proyectos individuales, como del conjunto y de las propias determinaciones del PNIEC.
- Determinaciones ambientales de la declaración ambiental estratégica
El PNIEC, a través de las medidas que pondrá en marcha, aborda varios de estos criterios de forma manifiesta, especialmente los relacionados con la lucha frente al cambio climático, la mejora de la calidad del aire y, en consecuencia, la salud humana. Sin embargo, otros criterios requieren de la aplicación de medidas ambientales que acompañen a las propias medidas del plan.
Además de las medidas estratégicas para la integración ambiental del plan y de las recomendaciones de medidas preventivas, correctoras y compensatorias a aplicar en los futuros proyectos que deriven del PNIEC, como se describe en el EsAE, se deberán considerar las siguientes determinaciones ambientales, algunas de las cuales hacen mayor hincapié sobre las medidas y recomendaciones ya incluidas en el propio EsAE. Y, en cualquier caso, deberá primar el conocimiento para prever las consecuencias negativas de la aplicación del plan y dar soluciones anticipadas. A continuación, se citan las determinaciones ambientales que, junto con las medidas ambientales y recomendaciones propuestas en el plan, se deberán tener en cuenta durante la aplicación del mismo:
- Sobre los objetivos ambientales:
– Avanzar hacia una planificación equitativa de las medidas que aborda el PNIEC, de forma que se compensen beneficios y perjuicios en las poblaciones afectadas, en consonancia con la Estrategia de Transición Justa.
– Contribuir a un desarrollo rural sostenible y justo para todos los habitantes, fomentando el autoabastecimiento energético de los pueblos para incrementar la soberanía energética, a la vez que se fomentará la repoblación o mantenimiento de la población existente en zonas vulnerables al despoblamiento.
– Favorecer la capacidad de resiliencia del territorio en todas aquellas actuaciones derivadas del plan con incidencia directa territorial promoviendo los servicios exosistémicos.
– Fomentar la economía circular, priorizar actuaciones que no generen residuos o los minimicen a través del reciclaje y la reutilización, en consonancia con la Estrategia Española de Economía Circular.
– Fomentar la utilización sostenible de los recursos naturales y detener la pérdida de biodiversidad.
– Protección, gestión y ordenación del paisaje y fomento de las actuaciones que impliquen la protección y revalorización del patrimonio cultural.
– Contribuir al mantenimiento de un estado de conservación favorable de los ecosistemas naturales, y en particular, de los hábitats y especies que son objeto de conservación en los espacios naturales protegidos y en la Red Natura 2000 (ZEPA y LIC/ZEC), tanto terrestres como marinos.
– Contribución al logro del buen estado ambiental del medio marino y de las aguas continentales de acuerdo con la Directiva Marco de Estrategia Marina (Directiva 2008/56/CE) y la Directiva Marco del Agua (Directiva 200/60/CE), respectivamente.
En el documento se concretan las determinaciones ambientales que, junto con las medidas ambientales y recomendaciones propuestas en el plan, se deberán tener en cuenta durante la aplicación del mismo. Seguidamente se describen los apartados de las determinaciones ambientales contenidas en el documento:
- Sobre la relación con otros planes:
Los proyectos que se deriven de la aplicación del PNIEC deberán ser compatibles con la planificación sectorial concordante de ámbito nacional, regional, supramunicipal o municipal, vigente o en proyecto, y en el caso necesario arbitrar medidas concretas para integrar las acciones y determinaciones de dicha planificación.
Por ello, se recomienda promover el desarrollo de los planes de energía y clima de las comunidades autónomas, enmarcados dentro de la política global de ordenación del territorio de cada comunidad, e integrando en la planificación criterios ambientales y territoriales. En este sentido, se indica que sería deseable que la planificación incorporara, al menos, las siguientes cuestiones:
– Zonificación de aptitud ambiental y territorial para la implantación de las instalaciones de energías renovables, en particular solar fotovoltaica y eólica, según la sensibilidad ambiental y territorial al desarrollo de dichos proyectos de manera que se favorezca el proceso de tramitación de las instalaciones.
– Coordinación territorial con el resto de las infraestructuras necesarias para la evacuación de la energía eléctrica producida y previstas en la planificación estatal (subestaciones y redes de distribución y transporte de electricidad). Se recomienda promover, en colaboración con las administraciones competentes, la elaboración de Planes de Movilidad Urbana Sostenible (PMUS) y la ejecución de las medidas contenidas en los mismos, así como de los Planes de Transporte al Trabajo puestos en marcha por las empresas. En la implantación y desarrollo de los PMUS se promoverá también la regulación de la ocupación del suelo público con criterios de movilidad sostenible, las restricciones de tráfico en momentos de mayor contaminación, el impulso del vehículo compartido, la regulación del aparcamiento, la promoción del uso de la bicicleta y la mejora y promoción del transporte público.
Se recomienda que el planeamiento urbanístico tenga en consideración las transformaciones impulsadas por el PNIEC en el sector residencial, servicios y edificación en materia de rehabilitación energética de edificios e instalaciones de generación distribuida y autoconsumo, previendo sus potenciales impactos paisajísticos y sobre el patrimonio cultural.
Se recomienda promover la adaptación de los planes de gestión de residuos municipales con el fin de adoptar la reducción progresiva en la tasa de vertido de residuos sólidos de competencia municipal que promueve el PNIEC.
En los instrumentos de la planificación forestal nacional y regional se recomienda incorporar criterios de gestión de las masas forestales que permitan, por una parte, mejorar su eficiencia como sumideros de carbono, y por otra, conseguir un aprovechamiento de la biomasa sostenible que garantice la preservación de los servicios ecosistémicos del monte.
Los instrumentos que articulan a nivel nacional y autonómico la Política Agraria Comunitaria deberán articular las medidas del PNIEC que promueven la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero y la adaptación al cambio climático (creación de sumideros de carbono) en los subsectores agrícola y ganadero. Estas medidas deberán potenciar los aspectos ambientalmente más positivos (eficiencia en el uso de la energía, los nutrientes y el agua) y prevenir los potenciales impactos negativos, asociados a un posible incremento en el consumo de agua para fines agrícolas. Se recomienda promover el desarrollo de la Estrategia de Transición Agroecológica por sus aportaciones a una transición energética climáticamente neutra, además de otros beneficios ambientales, en particular sobre la biodiversidad y la economía circular.
- Sobre la adaptación y mitigación frente al cambio climático:
El despliegue de las medidas del PNIEC se deberá realizar desde la perspectiva de incrementar la resiliencia del territorio ante el cambio del clima en función de los usos del suelo donde se desarrollen las actuaciones programadas. Debido a las emisiones de gases de efecto invernadero que conlleva la combustión de la biomasa se deberá garantizar que el balance energético del sistema producción-uso será neutro en carbono, debiéndose fomentar el principio de proximidad de origen del recurso. En la penetración de los biocarburantes en el transporte, así como en la creación de sumideros agrícolas de carbono, se recomienda incorporar el análisis del ciclo de vida de los cultivos como criterio de selección de las especies y de los sistemas de explotación.
En el caso de la importación de materias primas para la fabricación de biocombustibles se deberá tener en cuenta, así mismo, el ciclo de vida de los productos importados. En la medida relativa a la promoción de gases renovables, se recomienda incluir medidas para la detección y mitigación de las emisiones fugitivas generadas en los diferentes procesos para la obtención de calor y electricidad a partir de biometano. Se recomienda que entre los mecanismos de actuación del PNIEC y en coordinación con los organismos competentes, se promuevan medidas para favorecer la penetración de biocarburantes avanzados en los subsectores del transporte marítimo y aéreo, estudiándose el desarrollo de posibles fórmulas que incentiven su uso por los operadores. Se recomienda que la Estrategia de Descarbonización a Largo Plazo contemple la promoción de los productos Km0, favoreciendo un modelo de producción, distribución y consumo de alimentos que reduzcan el consumo energético en toda la cadena de distribución, así como la disposición de un etiquetado que tenga en cuenta las emisiones de CO2 de producto, incluyendo su transporte. Debido a la profusión de estudios científicos que avalan la funcionalidad de los humedales de agua dulce y costeros y de las praderas de fanerógamas marinas como sumideros de carbono, sería recomendable plantear en el marco del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) la incorporación de su cómputo en las metodologías del IPCC, promoviendo de esta forma su restauración y conservación.
El resto de determinaciones ambientales hacen referencia a los sumideros agrícolas; los sumideros forestales; la calidad del aire; la protección y conservación de la geología y los suelos; la planificación hidrológica y protección del medio hídrico; la protección de la biodiversidad y de los espacios protegidos y la Red Natura 2000; la flora, la vegetación y los hábitats naturales; la fauna y sus hábitats; la protección del medio marino; la conservación y protección del paisaje; los usos de suelo; la población, salud humana y bienes materiales; el desarrollo social y económico (Transición Justa); la economía circular (Consumo de recursos y generación de residuos); los efectos acumulativos y sinérgicos; la coordinación y cooperación; el Seguimiento Ambiental, con indicadores de biodiversidad, de pérdida de hábitat y socioeconómicos de impacto del PNIEC. Y finalmente la Evaluación Ambiental de las medidas y actuaciones que deriven del Plan cuando así lo recoja la normativa ambiental y sectorial.
Conclusiones
De esta manera, mediante las medidas y las determinaciones ambientales establecidas en el PNIEC y en la declaración ambiental estratégica, se considera que el PNIEC no producirá impactos adversos significativos sobre el medio ambiente.
Habrá que ver el encaje entre la ambición de este plan y de las obligaciones que se derivan del mismo ya que conllevan una alta complejidad de carácter técnico, en consonancia con la magnitud de los retos que se pretenden combatir, como el cambio climático, la mejora de la calidad del aire y, en consecuencia, de la salud humana.
Además, su adecuada implementación exige una activa coordinación entre los distintos departamentos implicados de la Administración General del Estado, las comunidades autónomas y las corporaciones locales, con otros agentes sociales procedentes del sector académico, las organizaciones no gubernamentales (en particular de conservación de la naturaleza) y las empresas del sector, con el fin de promover la participación y el intercambio de conocimiento.
Y, finalmente, no debe pasarse por alto la obligación de contar con los recursos humanos necesarios para controlar la adecuada implementación del PNIEC y de los proyectos que se desarrollen a su amparo. Como la declaración ambiental estratégica señala, “la simplificación de los trámites administrativos para nuevos proyectos de energías renovables no debe ir en detrimento de la calidad de la evaluación de impacto ambiental”.
