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La norma pone el acento en la eficiencia de los recursos, el cambio climático y la prevención de riesgos.

El pasado 6 de diciembre de 2018 se publicó en el Boletín Oficial del Estado la Ley 9/2018, de 5 de diciembre, por la que se modifica la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental , la Ley 21/2015, de 20 de julio, por la que se modifica la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes y la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero.

La evaluación ambiental resulta indispensable para la protección del medio ambiente y facilita la incorporación de los criterios de sostenibilidad en la toma de decisiones estratégicas, a través de la evaluación de los planes y programas. Y a través de la evaluación de proyectos, garantiza una adecuada prevención de los impactos ambientales concretos que se puedan generar, al tiempo que establece mecanismos eficaces de corrección o compensación.

La norma se ha aprobado para dar cumplimiento a las obligaciones restantes derivadas de la Directiva 2014/52/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, por la que se modificó la Directiva 2011/92/UE, con el fin de:

• Conseguir una regulación más eficaz del proceso de evaluación de impacto ambiental, adaptando las diversas etapas de las que consta este proceso a los principios comunitarios de «una mejor legislación» y de reducir las cargas administrativas para los ciudadanos.
• Aumentar la coherencia y las sinergias con otra legislación y otras políticas de la Unión Europea, así́ como con las estrategias y políticas establecidas por los Estados miembros en ámbitos de competencia nacional.
• Garantizar la mejora de la protección del medio ambiente, de la salud humana, del patrimonio nacional, velar por el mantenimiento de la diversidad de especies, conservar la capacidad de reproducción del ecosistema como recurso fundamental de la vida y el aumento de la eficiencia en el uso de los recursos naturales, mediante un sistema de toma de decisiones sobre inversiones, tanto públicas como privadas, más previsible y sostenible a largo plazo.

A título informativo, recordar que el plazo para transponer la Directiva 2014/52/UE acabó el 17 de mayo de 2017. Consecuencia de ello fue que la Comisión inició un procedimiento de infracción contra el Estado español por dicho incumplimiento, lo cual seguramente ha agilizado la aprobación y publicación de la presente norma.

Este artículo se centra exclusivamente en las modificaciones de la Ley de evaluación ambiental.

Antes de analizar las modificaciones más relevantes de la Ley, cabe recordar que la Ley 21/2013 recogía en una única norma el contenido de las Directivas 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente –«directiva sobre evaluación de impacto ambiental» y la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, sobre la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. Es decir, la norma integró con carácter unitario la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente  y el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos, aprobado a través del Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero.

Seguidamente se relacionan las modificaciones más destacables de la Ley 9/2018:

• Principio de precaución y la acción cautelar: el artículo 2 reordena los principios inspiradores de la evaluación ambiental con la finalidad de incluir en un mismo apartado la precaución y la acción cautelar.
• Consulta a las Administraciones con responsabilidades ambientales desde el inicio del procedimiento: el artículo 3 impone la obligación de consulta a las Administraciones que puedan estar interesadas en un plan, programa o proyecto determinado debido a sus responsabilidades medioambientales o a sus competencias específicas. Asimismo, se establece que el órgano ambiental y el sustantivo deberán ejercer sus funciones de manera objetiva y evitar situaciones que den lugar a conflicto de intereses.
• Redefinición de la evaluación de impacto ambiental: el artículo 5 define la «evaluación de impacto ambiental» como el proceso consistente en la preparación por el promotor de un informe de impacto ambiental, la realización de consultas, el examen por la autoridad competente de la información, la conclusión razonada de la autoridad competente sobre los efectos significativos del proyecto en el medio ambiente y la integración de la conclusión razonada de la autoridad competente en la decisión de autorización.

La evaluación ambiental se configura en la directiva como un conjunto de trámites administrativos, que los Estados miembros pueden integrar en los procedimientos sustantivos sectoriales de autorización. Asimismo, se han realizado las correspondientes modificaciones en el artículo 33 para adaptar a esta definición de la directiva el procedimiento de evaluación de impacto ambiental ordinaria.

La directiva introduce como novedad la obligación para el promotor de incluir en el estudio de impacto ambiental un análisis sobre la vulnerabilidad de los proyectos ante accidentes graves o catástrofes, sobre el riesgo de que se produzcan dichos accidentes o catástrofes, y sobre los probables efectos adversos significativos sobre el medio ambiente, en caso de ocurrencia de los mismos. Al respecto, el artículo 5 incluye las definiciones de vulnerabilidad del proyecto, de accidente grave y de catástrofe.

• Proyectos excluidos de evaluación de impacto ambiental: el artículo 8 regula los supuestos de proyectos excluidos de evaluación de impacto ambiental y de los proyectos excluibles, estableciendo que:
  •  El órgano sustantivo solamente podrá́ excluir del proceso de evaluación de impacto ambiental, en un análisis caso por caso, los proyectos o partes de proyectos que tengan como único objetivo la defensa –sin especificar que deba ser la defensa nacional– y los proyectos que tengan como único objetivo la respuesta a casos de emergencia civil, cuando tal aplicación pudiera tener repercusiones negativas sobre tales objetivos.
  • Se ha suprimido la posibilidad de que mediante una ley específica se excluyan proyectos específicos de evaluación de impacto ambiental, teniendo en cuenta que la directiva en su nueva redacción únicamente prevé la posibilidad de exclusión del trámite de consulta pública.
  • En cuanto a la posibilidad de exclusión de un proyecto determinado de la evaluación de impacto ambiental en casos excepcionales mediante acuerdo motivado del Consejo de Ministros, o del órgano que determine cada comunidad autónoma, se ha limitado, como hace la directiva, a los supuestos en los que la aplicación de la evaluación de impacto ambiental tenga efectos perjudiciales para la finalidad del proyecto. La ley cita expresamente el caso de las obras de reparación de infraestructuras críticas dañadas como consecuencia de acontecimientos catastróficos. En estos supuestos, el Consejo de Ministros en el ámbito de la Administración General del Estado o, en su caso, el órgano que determine la legislación de cada comunidad autónoma en su respectivo ámbito de competencias decidirá́, a propuesta del órgano sustantivo, si procede someter el proyecto a otra forma alternativa de evaluación que cumpla los principios y objetivos de la ley. El acuerdo de exclusión y los motivos que lo justifican se publicarán en el «Boletín Oficial del Estado» o diario oficial correspondiente. Adicionalmente, se pondrá́ a disposición del público la información relativa a la decisión.
• Objetividad y separación de funciones entre el órgano ambiental y el órgano sustantivo: el artículo 11, apartado primero, determina el órgano ambiental y el órgano sustantivo. En el ámbito de la Administración General del Estado corresponde al órgano del Ministerio competente en materia de medio ambiente que reglamentariamente se determine ejercer las funciones atribuidas por esta ley al órgano ambiental cuando se trate de la evaluación ambiental de planes, programas o proyectos que deban ser adoptados, aprobados o autorizados por la Administración General del Estado y los organismos públicos vinculados o dependientes de ella, o que sean objeto de declaración responsable o comunicación previa ante esta administración.

En el ámbito de las Comunidades Autónomas, se estará a lo dispuesto en la legislación de cada Comunidad Autónoma cuando se trate de la evaluación ambiental de planes, programas o proyectos que deban ser adoptados, aprobados o autorizados por las comunidades autónomas o que sean objeto de declaración responsable o comunicación previa ante las mismas.

En el caso de planes, programas y proyectos cuya adopción, aprobación o autorización corresponda a las Entidades Locales, las funciones atribuidas por esta ley al órgano ambiental y al órgano sustantivo corresponderán al órgano de la Administración autonómica o local que determine la legislación autonómica.

• Administración electrónica para garantizar la participación efectiva de las personas interesadas en los procesos de evaluación ambiental: modificación de los artículos 9.3, 21.4, 22.1, 28.4, 36.3 y 37.3 de la Ley 21/2013 para adecuarlos a la administración electrónica con el fin de garantizar la participación efectiva de las personas interesadas en estos procesos. Esta modificación pretende reforzar el acceso público a la información y la transparencia. Cabe destacar que la información ambiental relativa a la aplicación de la ley debe estar accesible a los ciudadanos de manera fácil y efectiva y en formato electrónico. Para ello, se establece la obligación de disponer de, al menos, un portal central o puntos de acceso sencillo en el nivel administrativo territorial correspondiente.
• Análisis sobre la vulnerabilidad de los proyectos ante accidentes graves o catástrofes: el artículo 35 regula la obligación, por parte del promotor, de incluir en el estudio de impacto ambiental un análisis sobre la vulnerabilidad de los proyectos ante accidentes graves o catástrofes, sobre el riesgo de que se produzcan dichos accidentes o catástrofes, y sobre los probables efectos adversos significativos sobre el medio ambiente, en caso de ocurrencia de los mismos.
• Petición de informes preceptivos en materia de prevención y gestión de riesgos derivados de accidentes graves o catástrofes: el artículo 37 introduce la necesidad de emitir informe, de carácter preceptivo, de los órganos con competencias en materia de prevención y gestión de riesgos derivados de accidentes graves o catástrofes.
• Nuevo trámite de participación y consultas en caso de modificaciones substantivas: el artículo 38 regula la realización de un nuevo trámite de información pública y consultas a las Administraciones Publicas afectadas y a las personas interesadas si, como consecuencia del trámite de información pública y de consultas, el promotor incorporara en el proyecto o en el estudio de impacto ambiental, modificaciones que supongan efectos ambientales significativos distintos de los previstos originalmente.
• Obligación de comprobación: el artículo 39 establece la obligación del órgano sustantivo de comprobar que el promotor ha incluido en el estudio de impacto ambiental, todos los apartados específicos contemplados en el artículo 35.1.
• Supervisión y consecuencias de omitir apartados del estudio de impacto ambiental: el artículo 40 regula el análisis técnico del expediente y añade las consecuencias jurídicas de la omisión, en el estudio de impacto ambiental elaborado por el promotor, de alguno de los apartados específicos contemplados en el artículo 35.1.
• Posibilidad que el procedimiento de modificación de las condiciones de la declaración de impacto ambiental se inicie de oficio o a solicitud del promotor: el artículo 44 desarrolla esta posibilidad.
• Solicitud de inicio de la evaluación de impacto ambiental simplificada: el artículo 45 traslada a la Ley el artículo 4.4 y el anexo II bis de la directiva. De esta manera, se clarifica la documentación a aportar por parte del promotor y facilita la toma de decisión al órgano ambiental para analizar el proyecto.
• Nuevos elementos de información a tener en cuenta para la sujeción del proyecto a evaluación de impacto ambiental: el artículo 47, relativo al informe ambiental, y el 48, sobre la autorización del proyecto y publicidad, incorporan nuevos elementos de información facilitados por el promotor que debe tener en cuenta el órgano ambiental para determinar, de forma motivada, si el proyecto debe someterse a evaluación de impacto ambiental ordinaria o no tiene efectos adversos significativos sobre el medio ambiente. Asimismo, con la nueva redacción de los apartados 2 y 3 del artículo 49, se completan determinados aspectos procedimentales de las consultas a otros Estados en los procedimientos de evaluación ambiental.
• Seguimiento de las declaraciones de impacto ambiental y de los informes de impacto ambiental: el artículo 52, regulador del seguimiento de las declaraciones de impacto ambiental y de los informes de impacto ambiental incluye, en su caso, el tipo de parámetros que deban ser objeto de seguimiento y la duración del seguimiento, que serán proporcionados en relación con la naturaleza, ubicación y dimensiones del proyecto y con la importancia de su impacto en el medio ambiente.
• Sanciones disuasorias y proporcionadas: el artículo 56.2 clarifica que las sanciones han de ser efectivas, disuasorias y proporcionadas.
• Información a aportar a la Comisión Europea: la disposición adicional tercera ha incorporado el contenido de la información que, como mínimo, se debe aportar a la Comisión Europea cada seis años contados a partir del 16 de mayo de 2017.
• Evaluación de planes y proyectos que puedan incidir en la gestión del espacio de la Red Natura 2000: la disposición adicional séptima, que regula la evaluación ambiental de los planes, programas y proyectos que puedan afectar a espacios de la Red Natura 2000, se completa, detallando la forma en que se puede acreditar que dichos planes, programas o proyectos guardan una relación directa con la gestión del espacio de la Red Natura.
• Certificaciones sobre evaluaciones de impacto ambiental: la disposición adicional novena añade la posibilidad de que él órgano ambiental en el ámbito de la Administración General del Estado emita certificaciones sobre evaluaciones de impacto ambiental practicadas.
• Interconexión de los registros: la disposición adicional decimocuarta, relativa a la identificación de las personas interesadas, establece la interconexión de los registros creados para esta identificación, en coherencia a los mandatos legales de transparencia y agilidad en la tramitación de los procedimientos de evaluación ambiental.
• Evaluación de impacto ambiental ex post, en ejecución de sentencia firme: la disposición adicional decimosexta regula la ejecución de sentencias que impliquen la necesidad de llevar a cabo la evaluación de impacto ambiental de un proyecto cuya ejecución ya se haya iniciado o finalizado. En este sentido, se dispone que:
  •  1. Cuando, como consecuencia de sentencia firme, deba efectuarse la evaluación de los posibles efectos significativos sobre el medio ambiente de un proyecto parcial o totalmente realizado, dicha evaluación se llevará a cabo a través de los procedimientos previstos en el título II, con las especificidades previstas en esta disposición.
  • 2. La evaluación se fundamentará en los principios mencionados en el artículo 2, sustituyendo cuando proceda, el de acción preventiva y cautelar por el de compensación y reversión de impactos causados, y se efectuará mediante los análisis prospectivos o retrospectivos que procedan, teniendo en cuenta la realidad física existente.
  • 3. El documento ambiental y el estudio de impacto ambiental tendrán el contenido establecido en la ley, y adicionalmente deberán:

a) Diferenciar, en la descripción general del proyecto, la parte del mismo ya realizada y la no realizada. Además, en el análisis de las diversas alternativas se examinará, en todo caso, la reposición a su estado originario de la situación alterada.

b) Diferenciar, en la caracterización y valoración de los efectos del proyecto sobre los factores que integran el medio ambiente, los correspondientes a la parte realizada, mediante un análisis retrospectivo, y los de la parte aún no realizada, mediante un análisis prospectivo equivalente al de una evaluación de impacto ambiental.

c) Incluir medidas de protección del medio ambiente, que permitan corregir, compensar o revertir impactos causados por los elementos del proyecto ya realizados, incluida la eliminación de elementos del proyecto causantes de impactos severos y críticos; y prevenir, corregir y compensar los impactos previstos para los elementos del proyecto aún no realizados.

d) Diferenciar, en el programa de vigilancia ambiental, las medidas correspondientes a los elementos del proyecto realizados de los no realizados.

• • 4. El análisis técnico del expediente se efectuará teniendo en cuenta lo siguiente:

a) Respecto de la parte no realizada del proyecto se efectuará una evaluación prospectiva de acuerdo con los principios de la evaluación de impacto ambiental, para prevenir, mitigar o compensar los impactos adversos significativos previstos.

b) Respecto de la parte ya realizada del proyecto, se valorará especialmente la idoneidad de las medidas previstas para:

1. Compensar los impactos significativos que han sido causados hasta el momento sobre los elementos del medio ambiente que han recibido dichos impactos.

2. Corregir a futuro cuando ello sea posible, y compensar cuando lo anterior resulte imposible o, cuando aun siendo posible, se prevea un impacto residual, los impactos significativos causados por elementos ya ejecutados del proyecto que no resulten críticos.

3. Sustituir los elementos del proyecto que causan impactos severos o críticos por nuevos elementos alternativos que no los causen, determinando en estos casos la reposición a su estado originario de la situación alterada.

• •  5. La declaración de impacto o el informe de impacto ambiental incluirán los contenidos previstos en la ley, y concluirán diferenciando los impactos asociados a la parte del proyecto realizada y no realizada. En su caso, definirá las medidas correctoras, compensatorias o de reversión de los impactos asociados a la parte del proyecto realizada, junto con su correspondiente programa de vigilancia ambiental.
• Instalaciones militares: la nueva disposición adicional decimoséptima sobre instalaciones militares establece que cualquier actuación administrativa ambiental o de otra índole de las comunidades autónomas o de las entidades locales que dimane de la presente ley que incida sobre zonas declaradas de interés para la Defensa Nacional y terrenos, edificaciones e instalaciones, incluidas sus zonas de protección, afectos a la Defensa Nacional, necesitará el informe preceptivo del Ministerio de Defensa, que tendrá́ carácter vinculante en lo que afecte a la Defensa Nacional.
• Consejo de Seguridad Nuclear: la disposición adicional decimoctava incluye todas las actuaciones que deba efectuar el Consejo de Seguridad Nuclear en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental de proyectos que deban ser autorizados según el Reglamento sobre Instalaciones Nucleares y Radiactivas, aprobado por el Real Decreto 1836/1999, de 3 de diciembre. Conforme a lo establecido en la Ley 15/1980, de 22 de abril, de creación del Consejo de Seguridad Nuclear, corresponde a este organismo la función de evaluar el impacto radiológico ambiental de las instalaciones nucleares y radiactivas y de las actividades que impliquen el uso de radiaciones ionizantes, de acuerdo con lo establecido en la legislación aplicable.
• Títulos competenciales: la disposición final octava relativa a los títulos competenciales se modifica para adecuarla a la Sentencia del Tribunal Constitucional 53/2017, de 11 de mayo, que declaró inconstitucionales algunos de los títulos competenciales invocados en la redacción originaria de la ley. Por ello, se elimina la disposición final undécima, al considerar que la legislación básica es aplicable directamente a las Comunidades Autónomas desde su entrada en vigor.
• Desarrollo de la Ley: la disposición final novena, relativa a la autorización de desarrollo de la ley, faculta al Gobierno para modificar los anexos para adaptarlos a la normativa vigente, a la evolución científica y técnica, y a lo que dispongan las normas internacionales y el Derecho de la Unión Europea.
• Procedimientos en curso: la disposición transitoria única regula el régimen aplicable a los procedimientos en curso. En concreto establece que:
  • Las modificaciones operadas en esta ley se aplican a todos los planes, programas y proyectos cuya evaluación ambiental estratégica o evaluación de impacto ambiental se inicie a partir del día de la entrada en vigor de la presente ley.
  • Aquellos proyectos cuya evaluación de impacto ambiental se haya iniciado con posterioridad al 17 de mayo de 2017 y antes de la entrada en vigor de la presente ley, se someterán a una revisión adicional con carácter previo a la emisión de la declaración de impacto ambiental, con el fin de determinar el cumplimiento de las previsiones de la Directiva 2014/52/UE.
  • Lo dispuesto en el apartado treinta y cuarto del artículo único, por el que se añade una disposición adicional decimosexta, será́ también de aplicación a los proyectos cuyo procedimiento de evaluación ambiental se haya iniciado con anterioridad a la entrada en vigor de esta ley.
• Incorporación del Derecho de la Unión Europea: la disposición final cuarta establece la incorporación del Derecho de la Unión Europea, en concreto de la Directiva 2014/52/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, por la que se modifica la Directiva 2011/92/UE, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente.
• Entrada en vigor: la disposición final quinta determina la entrada en vigor al día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado», es decir, el 7 de diciembre de 2018.

De esta manera, se constata el carácter eminentemente preventivo de la evaluación ambiental, se pone de relieve el principio de prevención y cautela, y se establece una regulación específica de la evaluación ambiental de proyectos como consecuencia de la ejecución de una sentencia firme, sustituyendo dicho principio por el de compensación y reversión de impactos causados.