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La Ley Foral de cambio climático y transición energética de Navarra, que pretende dotar la Comunidad Foral de Navarra de un marco normativo, institucional e instrumental de la acción climática y la transición energética, es la norma específica en materia de cambio climático más recientemente aprobada en España. Otras Comunidades Autónomas ya han aprobado leyes autonómicas en materia de cambio climático y lo han hecho teniendo en consideración los estándares mínimos fijados en el ámbito estatal y de la UE. Sin embargo, algunas comunidades han ido más allá de dichos mínimos y han generado normativa autonómica en materia de cambio climático más estricta y exhaustiva. En este artículo se analiza el contenido de la Ley Foral navarra y se destacan algunos de los aspectos que esta regula más allá de los mínimos fijados por la normativa climática estatal y/o de forma diferenciada respecto al resto de normativas climáticas autonómicas.

1.     Contexto

El pasado 1 de abril de 2022 se publicó en el Boletín Oficial de Navarra la Ley Foral 4/2022, de 22 de marzo, de Cambio Climático y Transición Energética (publicada en el BOE en fecha 19 de abril de 2022).

La norma se aprobó en el Parlamento de Navarra con el apoyo unánime de todos los grupos y supone la alineación de la Comunidad Foral de Navarra con los compromisos climáticos asumidos por el Estado español y, en general, por la comunidad internacional en relación con el cambio climático y la transición energética.

La norma también se aprueba en concordancia con la línea que Navarra ya venía siguiendo en cuanto a sus compromisos climáticos. Así, en fecha 6 de diciembre de 2015, el Gobierno de Navarra, firmó junto con más de 100 regiones de todo el mundo la iniciativa denominada Red Under2Mou, asumiendo el compromiso de reducción de emisiones para que en el año 2050 estén entre el 80% y el 95% por debajo de los niveles del año 1990 y obligándose al suministro anual de información sobre políticas, medidas y cuantificación de las emisiones de gases de efecto invernadero, en línea con el compromiso asumido. Asimismo, dicha Comunidad Foral aprobó, mediante Acuerdo del Gobierno de Navarra de 24 de enero de 2018, su Hoja de Ruta de Cambio Climático de Navarra (KLINa), una estrategia que recoge y alinea todas las políticas sectoriales e incorpora los compromisos internacionales y europeos en materia de cambio climático y que fija como objetivo de mitigación alcanzar una reducción de las emisiones totales de gases de efecto invernadero de al menos un 45% para 2030 y un 80% para el año 2050, respecto al año 2005, y como objetivo de adaptación que Navarra sea un territorio sostenible y resiliente. En 2018 también se aprobó el Plan Energético de Navarra Horizonte 2030, que marca los objetivos y líneas de actuación sobre la necesaria transición energética.

La Ley Foral de cambio climático aprobada pretende dotar a Navarra de un marco normativo, institucional e instrumental de la acción climática y la transición a un modelo energético con una economía baja en carbono, basada en la eficiencia energética y en las energías renovables. Asimismo, se trata de la primera normativa específica en materia climática aprobada en Navarra, que prevé medidas en materia de adaptación y mitigación del cambio climático, siguiendo los pasos de algunas Comunidades Autónomas que ya se han dotado de este marco jurídico propio, como es el caso de Cataluña, Baleares y Andalucía. Desde la aprobación de la Ley estatal (Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética) las normas autonómicas que se aprueben deben ceñirse al contenido que esta normativa marco dispone, pudiendo, eso sí, mejorar los mínimos por esta dispuestos.

Tanto las estrategias autonómicas como las leyes climáticas autonómicas, siendo este también el caso de Navarra, se han aprobado teniendo en consideración los estándares mínimos fijados en el ámbito estatal y de la UE. Algunas comunidades, como es el caso de Catalunya con su ley de cambio climático de 2017, han ido más allá de dichos mínimos y han generado normativa autonómica en materia de cambio climático más estricta. En este artículo veremos cuál es el contenido de la Ley Foral navarra y qué aspectos regula más allá de los mínimos fijados por la normativa climática estatal o de forma diferenciada respecto a las otras leyes autonómicas en materia de clima, en caso de que así sea.

2.     Objeto y estructura

El objeto de la Ley se especifica en su artículo 1. En particular, la Ley “tiene por objeto establecer un marco normativo, institucional e instrumental para concretar en la Comunidad Foral de Navarra su aportación al compromiso con la sostenibilidad y la lucha frente al cambio climático, facilitando la transición hacia un nuevo modelo socioeconómico y energético con una economía baja en carbono, basado en la eficiencia y en las energías renovables de modo que se garantice el uso racional y solidario de los recursos naturales, y adaptado a los efectos climáticos”.

De acuerdo con el citado artículo, la aprobación de esta Ley persigue lograr la neutralidad climática en Navarra para el año 2050 y para ello, la Comunidad Foral de Navarra asume el compromiso de lograr los objetivos establecidos en el Reglamento (UE) 2021/1119 del Parlamento europeo y del Consejo de 30 junio de 2021, que establece como objetivo vinculante la reducción de las emisiones netas de gases de efecto invernadero en al menos un 55% en 2030 con respecto a los niveles del año 1990. Así pues, la Ley Foral navarra se ciñe al objetivo fijado en la normativa marco europea en materia de clima (Ley Europea del Clima) y no establece un objetivo de reducción más ambicioso.

La norma se compone de noventa y cuatro artículos, organizados en seis títulos, catorce disposiciones adicionales, una disposición derogatoria y ocho disposiciones finales. Los títulos se organizan con la siguiente estructura:

• Título I: Disposiciones generales. Además del objeto y los fines de la norma (artículo 1), prevé los principios rectores que deben guiar la acción climática y la transición energética navarra (artículo 2), así como definiciones a efectos de la Ley (artículo 3). Incluye un artículo relativo a la incorporación de la perspectiva de género en los aspectos relacionados con el cambio climático y la transición energética (artículo 4).
• Título II: Gobernanza y Planificación. En este título se especifica cómo debe ser el sistema de gobernanza climática, que deberá garantizar la colaboración de todos los estamentos públicos y privados en la aplicación y seguimiento de la ley foral y sus principios (artículos 5 a 8). Entre otros, en este título también se definen los instrumentos de planificación y de implementación y evaluación (artículo 9 y 10), se regula la creación de la Oficina de cambio climático de Navarra (artículo 11), así como los presupuestos de carbono (artículo 12) o la creación del Fondo climático (artículo 13), que será el instrumento financiero de planes e iniciativas. Se prevén herramientas para el análisis y la implementación de la planificación climática, como por ejemplo el balance energético anual de Navarra (artículo 14) y la creación de la Asamblea ciudadana navarra del cambio climático (artículo 15). También se regula en este título la inclusión de la perspectiva climática en varios ámbitos de la gobernanza y la planificación (artículos 16 a 19), la información pública, la educación ambiental y la promoción de la investigación e innovación (artículos 20 a 25).
• Título III: Mitigación del cambio climático y nuevo modelo energético. Para lograr los objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero se establecen medidas de impulso de las energías renovables (artículos 26 a 37) como, por ejemplo, el fomento de cooperativas o grupos de consumo y productores de proximidad, obligaciones para las empresas distribuidoras energéticas o la dendroenergía. Además, en este título, y con el fin de lograr los mencionados objetivos, se regula la eficiencia energética de los edificios y del alumbrado exterior (artículos 38 a 43), la movilidad sostenible -regulando aspectos como los planes de transporte sostenibles de las empresas e instituciones- (artículo 44 a 52), o la mitigación de las emisiones en los sectores primario y de los residuos (artículos 53 a 57). Asimismo, en los artículos 58 a 60 se regulan los instrumentos para la mitigación, que son el cálculo de la huella de carbono y los planes de reducción de energía y de huella de carbono, el registro de huella de carbono, y la huella de carbono en la contratación pública.
• Título IV: Adaptación al cambio climático. Se prevén medidas y criterios de adaptación en distintos ámbitos y se regulan los planes sectoriales en materia de adaptación al cambio climático (artículos 61 a 65). También se regula la adaptación en relación con los recursos hídricos y la planificación hidrológica (artículos 66 y 67), con la pobreza energética (artículo 68) y en materia de turismo (artículo 70) y de salud (artículo 69), con especial mención a los sectores sociales vulnerables. En relación con lo anterior se establece que la Ley Foral y su desarrollo reglamentario deben hacer frente a la pobreza energética y garantizar que su aplicación establezca mecanismos de compensación para los sectores de población más vulnerables.
• Título V: Administración sostenible. En este título se regulan pautas y obligaciones para la acción ejemplarizante de las administraciones públicas con compromisos en materia de edificación, movilidad, compra pública, eficiencia energética y energías renovables (artículos 71 a 80). Se incorporan instrumentos en el ámbito de la administración pública, como el inventario y huella de carbono, las auditorías energéticas o los planes de actuación energética para la reducción de la dependencia de combustibles fósiles.
• Título VI: Inspección, seguimiento y régimen sancionador. Para una correcta aplicación de la norma y de sus principios, en este título se regulan aspectos como la inspección y seguimiento, las competencias, el deber de colaboración y las medidas cautelares (artículos 81 a 85). Dispone también un régimen sancionador (artículos 86 a 94).
• Disposiciones adicionales, disposición derogatoria y disposiciones finales. En virtud de la disposición derogatoria quedan expresamente derogadas la Ley Foral 10/2005, de 9 de noviembre, de ordenación del alumbrado para la protección del medio ambiente y el Decreto Foral 199/2007, de 17 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley Foral 10/2005, de 9 de noviembre, de ordenación del alumbrado para la protección del medio ambiente.
• Anexo: Glosario de términos y definiciones.

La Ley Foral prevé la creación de herramientas de fiscalidad ambiental pero no las concreta, dejando para un futuro su formulación. En particular, en virtud de la disposición adicional segunda, se prevé que el Gobierno de Navarra, en el plazo de dos años desde la aprobación de la Ley Foral de cambio climático y transición energética, a través del Departamento de Economía y Hacienda, remitirá al Parlamento de Navarra un proyecto o varios proyectos de ley foral que recojan las medidas de fiscalidad ambiental que se consideren más adecuadas para el mejor cumplimiento de los objetivos de esta ley foral. Durante la tramitación de la Ley Foral de cambio climático y transición energética, los grupos parlamentarios se pusieron de acuerdo en posponer y dejar en manos del departamento de Economía del Gobierno de Navarra elaborar medidas fiscales a través de la creación de un grupo técnico de apoyo encargado de elaborar esas normas tributarias, que deberá estar compuesto por expertos en materia fiscal, medioambiental y energética y que deberá constituirse dentro de los tres meses siguientes a la entrada en vigor de la Ley Foral (según se prevé en el apartado 4, de la disposición adicional segunda).

3.     Principales novedades

La norma, aprobada este mes de abril de 2022, constituye la normativa específica en materia de cambio climático más reciente del Estado español y, en consecuencia, su articulado debería contener disposiciones novedosas y adaptadas al estado actual de la problemática climática. En este sentido, debe tenerse en cuenta que la primera ley climática promulgada en el Estado, la ley catalana, data del año 2017, esto es, actualmente hace ya casi 5 años que se aprobó.

Entre las distintas previsiones de la norma navarra, podemos destacar algunas que podrían calificarse de novedosas por sentar un precedente respecto al resto de normas específicas existentes en España en materia de cambio climático. Entre estas, las que consideramos más destacables son las siguientes:

• Sistemas fotovoltaicos (artículo 39). La Ley regula exhaustivamente la instalación de sistemas fotovoltaicos, estableciendo, entre otras cuestiones, la obligación de instalarlos en cubiertas de edificios o en plazas de aparcamiento en superficie vinculadas a los edificios de uso dotacional, comercial, terciario e industrial de nueva construcción. Así, los edificios de uso residencial, industrial, comercial y dotacional de más de 500 m² de cubierta medidos en proyección horizontal de nueva construcción, los que sean objeto de rehabilitación integral o cambio de uso, o los que reformen su cubierta, deberán instalar sistemas fotovoltaicos individuales o de uso compartido en al menos el 35% de su superficie de ocupación en planta en las orientaciones sur, sureste y suroeste. Asimismo, al menos el 20% de las plazas de aparcamiento en superficie vinculadas a los edificios de uso dotacional, comercial, terciario e industrial de nueva construcción, deberán cubrirse con placas de generación solar fotovoltaica. También se prevé la obligatoriedad de instalar estos sistemas en edificios preexistentes en determinados casos cuando tengan al menos el 50% de la superficie de ocupación en planta construida para uso dotacional, comercial o industrial.
  Esta cuestión no se encuentra regulada en la Ley catalana del cambio climático y tampoco en la Ley andaluza. Si bien la Ley balear contempla una regulación similar en su artículo 53, lo cierto es que no es tan ambiciosa y exhaustiva como la navarra.
• Perspectiva de género en el cambio climático y transición energética (artículo 4). La Ley contiene un artículo específico sobre la integración de la perspectiva de género en la toma de decisiones y en la elaboración de las políticas climáticas. Además, la norma integra la perspectiva de género en otros preceptos de la norma como, por ejemplo, en los instrumentos de planificación estratégica en materia de cambio climático y energía (artículo 9) o en el impulso de la movilidad sostenible (artículo 44), entre otros.
  Se trata de una novedad por cuanto en el resto de las normativas climáticas autonómicas no se otorga tanta relevancia a la perspectiva de género como en el caso de la Ley Foral. Así, la normativa catalana no menciona esta cuestión y la normativa balear únicamente en cuanto a los planes de transición energética y cambio climático que se formulen en el plazo de dos años desde la publicación de la norma climática balear; sí lo hace, aunque más brevemente que la Ley Foral, la Ley andaluza de cambio climático. En la Ley estatal la perspectiva de género únicamente se contempla en relación con la Estrategia de Transición Justa.
• Obligaciones de las distribuidoras eléctricas (artículo 29). La norma prevé para las empresas distribuidoras eléctricas la obligación de proporcionar información a la Comunidad Foral sobre los consumos con datos a nivel agregado de productos energéticos antes del 1 de junio de cada año.
  La Ley andaluza establece una obligación muy similar, la Ley catalana no especifica esta obligación y la Ley balear plantea la obligación de establecer protocolos adecuados para simplificar y agilizar la ejecución de los proyectos de energía renovable y de autoconsumo y su conexión a las redes energéticas; esta última cuestión no se ha incluido en la Ley Foral navarra. La Ley estatal prevé que las empresas de esta tipología deberán elaborar y presentar una estrategia de descarbonización en lo referente a su ámbito de actuación.
• Energía hidroeléctrica (artículo 30). Se regula la energía hidroeléctrica estableciéndose que, por un lado, el departamento con competencias en materia de energía fomentará la continuidad de la actividad de aquellas centrales hidroeléctricas existentes vinculadas a embalses destinados a riego, agua de boca y agua de uso industrial al vencimiento de su concesión, y que, por otro lado, se fomentará la instalación de nuevas centrales en aquellos canales y embalses existentes y de nueva construcción destinados a los usos indicados. Además, se prevé que el Gobierno de Navarra fomente la implantación de saltos hidroeléctricos reversibles en infraestructuras de embalsado de agua ya existentes.
  El resto de las leyes autonómicas en materia climática no hacen referencia a esta temática, pero sí se contempla en la Ley estatal que prevé, entre otras cuestiones, que las nuevas concesiones que se otorguen tendrán como prioridad el apoyo a la integración de las tecnologías renovables en el sistema eléctrico y que las centrales hidroeléctricas sean reversibles.
• Prohibición del uso de combustibles fósiles en explotaciones agropecuarias (artículo 32). A partir del 1 de enero de 2030, las demandas térmicas de explotaciones agropecuarias (ganaderas de más de 500 unidades de ganado mayor e invernaderos de más de 3.000 m²), deberán ser totalmente abastecidas mediante fuentes renovables o fuentes de calor residual de otras instalaciones.
  Se trata de una prohibición novedosa que no se prevé en ninguna otra norma climática autonómica ni tampoco en la Ley estatal.
• Sistemas térmicos de los edificios de uso residencial y terciario (artículo 38). En virtud de este precepto, a partir del 30 de junio de 2027, en edificios de uso residencial y terciario de nueva construcción no se instalarán sistemas térmicos abastecidos con combustibles fósiles y, también, queda prohibido el suministro de gasóleo si estos edificios se encuentran en entidades de población donde existe infraestructura de distribución de gas natural canalizado. Además, desde la entrada en vigor de la Ley Foral, la climatización de espacios abiertos únicamente será permitida si el consumo energético total de la actividad en la que se integran se realiza mediante autoconsumo o la contratación de energía renovable certificada y se prohíbe el mantenimiento en posición de apertura continua de las puertas de acceso a locales de uso terciario que dispongan de climatización artificial.
  Estas prohibiciones suponen en términos generales una mayor concreción respecto a las otras normativas en materia de cambio climático.
• Eficiencia energética en el alumbrado exterior (artículo 43). La Ley Foral contiene un artículo específico sobre el alumbrado exterior, en el que se establece que las administraciones públicas de Navarra, en los ámbitos de sus respectivas competencias, dispondrán de un alumbrado público que minimice el consumo energético. Entre otras cuestiones, el artículo establece los criterios en base a los que se deberán diseñar e instalar las nuevas instalaciones de alumbrado exterior, tanto público como privado, así como que toda iluminación ornamental, publicitaria y comercial deberá permanecer apagada durante el periodo nocturno en el que disminuya la actividad, salvo algunas excepciones. Asimismo, se establece que antes del 1 de enero de 2030, todas aquellas instalaciones especiales como seguridad, refuerzo de pasos peatonales, intersecciones en vías interurbanas que lo requieran y accesos a autopistas o autovías que lo requieran deberán disponer de dispositivos de detección de presencia por medio del sistema más fiable disponible en el mercado, incluyendo los dispositivos de accionamiento manual.
  Si bien en las normativas climáticas de Baleares y Andalucía se regula la optimización de los sistemas de alumbrado público y su consumo energético, la Ley Foral realiza previsiones más concretas.
• Plan de reducción de emisiones en la distribución urbana de mercancías (artículo 46). Se establece que, en el plazo de dos años, los ayuntamientos con una población superior a 10.000 habitantes deberán elaborar un plan de reducción de emisiones en la distribución urbana de mercancías, mediante el cual se fomenten con carácter prioritario las actuaciones encaminadas a la distribución con vehículos eléctricos o cero emisiones.
  Esta previsión acerca de la obligatoriedad de elaborar planes para la reducción de las emisiones en el ámbito de la distribución urbana de mercancías todavía no se había previsto en ninguna de las normas específicas en materia climática.
• Nutrición del suelo (artículo 56). Se regula la nutrición de los suelos estableciéndose que la utilización de fertilizantes y otros materiales que aporten de forma directa o indirecta nutrientes u otras características favorables al suelo deberá realizarse de forma que la cantidad de nutrientes aportados se ajuste a las estrictas necesidades del cultivo, disminuyendo las emisiones de gases de efecto invernadero de su actividad y la contaminación que pudieran provocar en las aguas subterráneas y en la atmósfera.
  Si bien las otras normativas específicas en materia climática prevén la necesidad de proteger los suelos por ser estos un importante sumidero de carbono, la concreción de Ley Foral acerca de su nutrición es novedosa.

4.     Plazos para el desarrollo de las medidas que la Ley contiene

El desarrollo posterior de la Ley se somete a unos plazos determinados. Estos plazos, contados desde la entrada en vigor del texto legal en fecha 2 de abril de 2022 y establecidos en el texto legal a tales efectos, son los siguientes:

• En 6 meses desde la entrada en vigor debe remitirse por parte del Ejecutivo foral al Parlamento un proyecto de ley foral regulador de la Agencia de Transición Energética de Navarra.
• En 1 año deben delimitarse y cartografiarse las áreas excluidas para instalación de renovables.
• En 1 año debe haberse para realizar el cálculo de la huella de carbono del Gobierno de Navarra.
• En 1 año el Gobierno de Navarra debe aprobar un decreto foral para la creación del Consejo social sobre política de cambio climático y transición energética, para que en el plazo de quince meses se constituya el mismo.
• Antes del 30 de junio de 2023 se aprobará el Plan de Compra Pública Verde.
• El 2 de abril de 2024, el régimen sancionador de la Ley Foral, previsto en el capítulo II del título IV, entrará en vigor.
• En 2 años deberá redactarse el Plan de Gestión Forestal Sostenible para el fomento del uso de la madera y la biomasa forestal.
• En 2 años el Gobierno de Navarra, a través del Departamento de Economía y Hacienda, remitirá al Parlamento de Navarra un proyecto o varios proyectos de ley foral que recojan las medidas de fiscalidad ambiental que se consideren más adecuadas para el mejor cumplimiento de los objetivos de esta ley foral.
• Antes de 1 de enero de 2025, todos los edificios de uso residencial o terciario de Navarra deberán tener el certificado de calificación energética.
• A partir de 2025, todos los edificios de nueva construcción deberán incorporar autoconsumo eléctrico proporcional a su superficie de cubierta, orientación y consumo previsible.
• A partir de 2025, el 25% de la energía eléctrica consumida por la administración de la Comunidad Foral, las entidades locales y sus organismos públicos deberá ser autoproducido.
• En 4 años, los ayuntamientos deberán aprobar un plan de iluminación exterior acorde con los objetivos de la Ley.
• A partir de junio de 2027, todos los edificios de nueva construcción deberán instalar sistemas de calefacción o agua sanitaria caliente con base en energías renovables que aporten el 50% de la demanda.
• A partir de junio de 2027, quedará prohibido el suministro de gasóleo a los edificios residenciales y terciarios ubicados en las entidades de población donde existe infraestructura de distribución de gas natural canalizado.
• Para 2030, al menos el 25% de las tierras agrícolas se gestionarán mediante agricultura ecológica.

5.     Conclusiones

La Ley Foral de cambio climático y transición energética establece algunos aspectos ambiciosos si se compara con la normativa estatal y autonómica existente hasta la fecha.

También concreta plazos para la elaboración de planes y reglamentos y para la futura implementación de otras medidas de mitigación y adaptación. No obstante, la fijación de estos plazos también puede ser vista como un punto negativo de la norma, pues suponen posponer determinadas obligaciones esenciales, algunas de las cuales se retrasan hasta 2027, es decir, 5 años desde la entrada en vigor de la norma. Este es el caso de la prohibición de instalar sistemas térmicos abastecidos con combustibles fósiles en los edificios de nueva construcción de uso residencial y terciario o la obligación de que todos los nuevos edificios o rehabilitados instalen fuentes renovables suficientes a cubrir al menos el 50 % de sus necesidades energéticas.

Resulta significativo el hecho de que la norma haga referencia a los objetivos climáticos vinculantes de la UE: logro de la neutralidad climática para 2050 y reducción en un 55 % de las emisiones para 2030 con respecto a 1990. Sin embargo, en la norma se pospone la formulación de objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero y de abastecimiento energético a partir de energía renovables que sean cuantificables para Navarra, los cuales se fijaran mediante la planificación estratégica que se formule después de la entrada en vigor de la Ley Foral.

Si bien es innovadora la regulación que la Ley Foral hace en relación con la prohibición del uso de combustibles fósiles en explotaciones agropecuarias, no se fijan objetivos de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero asociadas al sector primario; una cuestión, la de las emisiones provenientes del sector primario, que es especialmente problemática en Navarra, en particular, respecto a las emisiones de metano.

Habrá que estar, también, a los instrumentos fiscales que finalmente se aprueben, para poder valorar su suficiencia y eficacia.

Pese a las críticas que indefectiblemente pueden ser dirigidas a esta norma, lo cierto es que el cambio climático es el mayor reto al que se enfrenta la humanidad y, en contraposición a la absoluta inactividad, toda contribución a la mitigación y adaptación al cambio climático supone una gran oportunidad y debe ser celebrada, aun y cuando en diversos aspectos deba continuarse avanzando, en particular, a la hora de concretarse todos los compromisos que con la adopción de esta norma se asumen.