El pasado 9 de enero de 2015 el Consejo de Ministros aprobó la remisión a las Cortes Generales del Proyecto de modificación de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes. Se prevé su entrada en vigor a los tres meses de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.
Según la norma, el objetivo de dicho proyecto es mejorar la gestión para contribuir a la conservación de la biodiversidad, la prevención de los incendios forestales, la lucha contra el cambio climático y el aprovechamiento económico de los montes.
En este sentido, su exposición de motivos establece que su redacción viene motivada por la necesidad de mejorar algunos preceptos de la norma, de adaptarse a la legislación nacional o autonómica posterior, también para mejorar la gestión sostenible de las masas forestales españolas, ajustándose además a lo dispuesto en las sentencias del Tribunal Constitucional relativas a la impugnación de múltiples preceptos de la ley originalmente aprobada, fundamentalmente la Sentencia del Tribunal Constitucional 49/2013 de 28 de febrero, la Sentencia del Tribunal Constitucional 84/2013, de 13 de abril, y la reciente Sentencia 97/2013, de 23 de abril, en que los recurrentes han sido, respectivamente, las comunidades autónomas de Cataluña, La Rioja y Castilla y León.
Otro de los aspectos a destacar de la reforma es la consideración de los montes como infraestructuras verdes, según la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité́ Económico y Social Europeo y al Comité́ de las Regiones COM (2013) 249 final de 6 de mayo de 2013 denominada “Infraestructura verde: mejora del capital natural de Europa”, ya que constituyen unos sistemas naturales prestadores de servicios ambientales de primer orden.
Asimismo, entre otras cuestiones el proyecto establece el concepto de multifuncionalidad de los montes españoles, con lo cual de forma simultanea podrán ejercer funciones económicas, ecológicas y sociales, incluyendo las culturales (materiales e inmateriales).
Sin embargo, los buenos propósitos de la reforma se diluyen con la modificación del artículo 50 de la norma al permitir, “de forma excepcional”, el cambio de uso forestal de un terreno incendiado cuando concurran razones imperiosas de interés general de primer orden que resulten prevalentes sobre su carácter forestal. En este sentido cabe recordar que en el año 2006 se modificó dicho precepto mediante la Ley 10/2006, para imposibilitar que un terreno incendiado pudiera recalificarse urbanísticamente, durante un período de 30 años.
Pues bien, el nuevo redactado dispone que “las comunidades autónomas podrán acordar el cambio de uso forestal cuando concurran razones imperiosas de interés público de primer orden que deberán ser apreciadas mediante ley, siempre que se adopten las medidas compensatorias necesarias que permitan recuperar una superficie forestal equivalente a la quemada. Tales medidas compensatorias deberán identificarse con anterioridad al cambio de uso.” Al menos, dicha reforma añade que “en ningún caso procederá apreciar esta excepción respecto de montes catalogados”.
Otro aspecto polémico de la norma que ha causado el rechazo de varios colectivos es el relativo a la modificación del régimen de los agentes forestales y las potestades administrativas de extensión, policía y guardería forestal, en ejecución de una medida de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Publicas.
La aún vigente ley de montes define en su artículo 6 al Agente forestal como aquel funcionario que ostenta la condición de agente de la autoridad perteneciente a las Administraciones Públicas que, de acuerdo con su propia normativa y con independencia de la denominación corporativa específica, tiene encomendadas, entre otras funciones, las de policía y custodia de los bienes jurídicos de naturaleza forestal y la de policía judicial en sentido genérico tal como establece el apartado 6.º de la Ley de Enjuiciamiento Criminal. Y, en su artículo 58.4, regula que los agentes forestales y medioambientales, en el ejercicio de sus competencias, actuarán de forma coordinada, y con respeto a las facultades que atribuye su legislación orgánica reguladora, con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
Pues bien, según el nuevo redactado del artículo 58 se prevé que los agentes forestales actuarán con carácter auxiliar de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, que elaborarán, en su caso, el correspondiente atestado. Para ello, los agentes forestales les darán conocimiento de cuanto hubiesen practicado, poniéndose a su disposición.” Con lo cual, se deja en un plano secundario y auxiliar a este cuerpo, experto en la materia, favoreciendo la impunidad de presuntos ilícitos de naturaleza urbanística y penal.
Por otro lado, cabe tener en cuenta que el Código Penal regula en su artículo 355 los delitos de incendios forestales, estableciendo que “En todos los casos previstos en esta Sección, los Jueces o Tribunales podrán acordar que la calificación del suelo en las zonas afectadas por un incendio forestal no pueda modificarse en un plazo de hasta treinta años. Igualmente podrán acordar que se limiten o supriman los usos que se vinieran llevando a cabo en las zonas afectadas por el incendio, así como la intervención administrativa de la madera quemada procedente del incendio”. Con lo cual, estará por ver si llegados a este punto, los Jueces o Tribunales van a pronunciarse o a tomar medidas al respecto, en defensa del interés ambiental, frente a otros intereses públicos alegados por las administraciones.
En esta línea, es de interés referenciar que el Proyecto de Ley Orgánica por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, establece en su preámbulo que los incendios forestales siguen siendo uno de los problemas más importantes que afectan a nuestros montes. Que según los datos del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, los incendios forestales de mayor gravedad tienen una causa intencionada, y en muchos casos ocasionan importantes daños al patrimonio natural y a bienes públicos o privados, o generan situaciones de peligro para la integridad física de las personas que pueden acarrear la pérdida de vidas, convirtiéndose en delitos de suma gravedad. Precisamente por ello, en septiembre de 2009 el Parlamento Europeo elaboró una resolución en la que pide a los Estados miembros que endurezcan y apliquen sanciones penales a los actos delictivos que dañen el medio ambiente y las impongan, en particular, a quienes provoquen incendios forestales.
Con lo cual, por tales razones, dentro de los delitos contra la seguridad colectiva el proyecto de reforma del Código Penal modifica los relativos a incendios forestales para ofrecer una respuesta penal más adecuada a los incendios de mayor gravedad. Se mantiene el tipo básico, pero en los supuestos agravados del artículo 353 se prevé una sanción autónoma y desvinculada del concepto de pena en su mitad superior, elevándose hasta los seis años de prisión. Y se recogen nuevas agravantes en los casos especialmente lesivos para el medio ambiente o generadores de un peligro elevado. Además, cuando los incendios afecten a espacios naturales protegidos se castigarán del mismo modo que los delitos contra el medioambiente, lo que significa que sus autores podrán ser castigados con la pena superior en grado. Por último, se contiene una remisión a los artículos 338 a 340 del Código Penal para solucionar los problemas de reparación del daño causado por el incendio, y permitir la imposición de medidas encaminadas a restaurar el ecosistema forestal dañado y la protección de los espacios naturales.
Para acabar, la reforma del Código Penal dispone que, en atención a la complejidad inherente a este tipo de delitos, y la necesidad de llevar a cabo una investigación lo más ágil posible, se ha estimado conveniente que la instrucción y el enjuiciamiento de los incendios forestales se encomiende a tribunales profesionales, dejando sin efecto la competencia del tribunal del jurado que establece la Ley Orgánica 5/1995, de 22 de mayo, del tribunal del jurado.
Con lo cual, da la sensación que dichas reformas (montes y código penal) no acaban de ser coherentes la una con la otra, ya que por un lado la primera reforma posibilita, de forma excepcional, el cambio de uso forestal de un terreno incendiado cuando concurran razones imperiosas de interés general de primer orden, y además vacía de competencias a un cuerpo histórico, especializado y competente en la materia, y por otro lado, la reforma penal endurece las penas y prevalece el interés ambiental frente a otros intereses públicos.
Con todo ello, a parte de las novedades citadas al principio del artículo, la reforma de la Ley de Montes plantea, al menos, algunas contradicciones con otras disciplinas, la urbanística y la penal. Con lo cual, habrá que ver de qué manera las comunidades autónomas, competentes en materia de urbanismo y ordenación del territorio, aplican la excepción establecida en materia de cambio de uso forestal en terrenos incendiados, según la reforma de la ley de montes, teniendo en cuenta el endurecimiento de la reforma del código penal respecto los delitos de incendios y del medio ambiente. Eso sí, la administración que quiera promover un cambio de uso en un terrenos incendiados antes de 30 años, deberá justificar de forma muy clara y meridiana que realmente hay un interés general de primer orden, para que no pueda deducirse que concurren otros intereses, concurriendo, quizás, en otro tipo de delitos de otra naturaleza.
