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Mediante Auto de fecha 25 de febrero de 2019, la sección primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo admitió a trámite el recurso de casación nº 7142/2018, contra la sentencia nº 252/18, de 18 de junio, por la que se anuló el Plan General de Ordenación Urbana de Laredo

El Plan General de Ordenación Urbana de Laredo (de ahora en adelante, el PGOU de Laredo) se aprobó definitivamente mediante Acuerdo de la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo (de ahora en adelante, CROTU), de fecha 15 de mayo de 2015 y publicado en el Boletín Oficial de Cantabria de 6 de julio de 2015.

Los trabajos previos del POUM se iniciaron en el año 2000, la memoria ambiental se realizó el 12 de abril de 2011, la aprobación inicial de la revisión del PGOU y del informe de sostenibilidad ambiental se produjo el 12 de julio de 2013, acordándose la apertura de plazo de información pública en el Boletín Oficial de Cantabria de 5 de agosto de 2013. La emisión del apéndice de memoria ambiental fue el 21 de noviembre de 2014, la aprobación provisional del PGOU el 30 de diciembre de 2014, y su aprobación definitiva el 15 de mayo de 2015.

El motivo principal de la actora para solicitar la nulidad del PGOU fue la existencia de modificaciones sustanciales tras el último trámite de información pública (realizado con fecha 5 de agosto de 2013) que no fueron objeto de un nuevo trámite de información pública.

Como consecuencia de las modificaciones, la clasificación del suelo aprobada inicialmente en la exposición pública se vio totalmente modificada en la aprobación definitiva. Las modificaciones sustanciales incidían en la valoración ambiental, en los informes preceptivos (especialmente en materia de costas) y en las inversiones a realizar (mayor coste).

Tal como posteriormente se desarrolla, avanzar que la Sentencia 252/2018, de 18 de junio de 2018, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del  Tribunal Superior de Justicia de Cantabria concluyó que debía exigirse someter a evaluación ambiental la modificación de modo previo a la aprobación de la misma, sin que fuera aceptable la alegación de las demandadas referente a que la modificación fuera un mero cambio de nomenclatura al tener el mismo régimen jurídico, puesto que aunque los deberes de los propietarios de suelos urbanizables y los de suelos urbanos no consolidados coincidían básicamente, se trataba de dos regímenes jurídicos distintos y con regulación de derechos de los propietarios distintos. Por todo ello, declaró que el PGOU era nulo de pleno derecho.

Pues bien, ante este marco, mediante el Auto de la Sección de Admisión de fecha 25 de febrero de 2019, la Sección consideró que existía interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consistente en determinar si, de acuerdo a las circunstancias del caso y la normativa que se predica infringida, resultaba ajustada a Derecho la anulación del PGOU de Laredo.

La Sección identifica como normas jurídicas objeto de interpretación los artículos 132.3.b) del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento  y la jurisprudencia que lo aplica, en lo que se refiere a la definición de modificación sustancial, y el artículo 8 con remisión al Anexo I y el artículo 12 de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.

Con lo cual, conviene hacer una referencia a los motivos aducidos y a los fundamentos de derecho de la Sentencia 252/2018, de 18 de junio de 2018, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del  Tribunal Superior de Justicia de Cantabria por la que se anuló el PGOU de Laredo.

Entre las modificaciones introducidas en el PGOU una vez concluido el trámite de información pública fueron las siguientes:

1. Múltiples modificaciones tras el informe emitido por la Dirección General de Urbanismo, de 12 de marzo de 2015:

• Modificaciones en la clasificación urbanística del suelo:
  • De Suelo Urbano No Consolidado (SUNC) a Suelo Urbanizable Delimitado (SUD).
  • De SUNC a Suelo Urbano Consolidado (SUC).
  • De SUC a SUNC
  • De Suelo Rústico (SR) a SUD. Una importante superficie, pasaba de ser Suelo Rústico a Suelo Urbanizable adscrito a sectores de desarrollo en las zonas de Llagarón, Cierro La Mar y Las Nuevas. Además, 12.453 m2 de Suelo Rústico pasaban a ser Suelo Urbanizable Delimitado.
  • El Sistema General de Las Escalerillas, pasaba de Suelo Urbano a Suelo Rústico.
  • Etc
• Modificaciones en la calificación urbanística del suelo:
  • Modificación del Modelo Territorial, se pasaba de los desarrollos mediante viviendas unifamiliares, aisladas o pareadas, a una en la que se edificarían bloques de apartamentos en régimen intensivo.
  • La parcela de la Cofradía de Pescadores pasaba de ser Sistema General de Equipamientos a Suelo Urbano Consolidado con área de ordenación 4. Zona de Ensanche en Ocupación Intensiva.
• Modificación de las Ordenanzas del Suelo Rústico, 2.000.949,12 m2 en Suelo Rústico de Protección Ordinaria no podría hacer uso de las posibilidades que otorga la LOTRUSCA para el desarrollo de actividades y usos en ese suelo, en tanto no se desarrollase un Plan Especial.
• Edificabilidad. Se producían cambios o modificaciones en los parámetros de edificabilidad de los sectores SUD originales. Se incrementó el coeficiente de edificabilidad medio de los SUD pasaba de ser 0,7439 a 0,8285. En el SUD-I-1, se incrementaba el coeficiente de edificabilidad (de 0,70 hasta el 0,8845 m2s/m2) lo que suponía un incremento de la edificabilidad en 107.274,95 m2 industriales, suponiendo un cambio en el modelo productivo.
• Zonificación. Se modificaba la ordenación detallada, zonificación y parámetros urbanísticos de SUNC-1, SUNC-2, SUNC-5, SUNC-7, SUNC-12 y SUNC-13. Modificación del ámbito del SUNC5, y sus determinaciones urbanísticas. Se modificaba por completo, con especial incidencia en su sistema viario del sector justificando la modificación en un acceso “futuro” al Hospital no planteado en el PGOU.
• Red Viaria: modificación, introduciendo dos nuevas secciones tipo.
• Se introducía un nuevo Suelo Rústico de Especial Protección de las Vías de Comunicación que afecta a 560.135 m2.
• Se modificaban las previsiones de población para el Municipio, en función de los modificados introducidos.
• Se introducía la aplicación del art. 102 bis para determinados suelos urbanos del municipio. Se introducían en la cartografía 8 actuaciones asistemáticas de suelo urbano que modificaban los límites de los sectores SUD1 SUD2 SUD4 SUD8 SUD9 y SUD-A.
• Modificación en los sistemas de espacios libres. Se disminuía la superficie total de Sistema General de Espacios Libres de uso y dominio público y de Equipamiento público. Se incluía una nueva superficie de Sistema General en Suelo Rústico. Se disminuía la superficie total de Sistemas Locales de Equipamiento público y su zonificación.

2. Las modificaciones sustanciales incidían en la valoración ambiental. Se alegaba la ineficacia del trámite ambiental existente a la vista de las modificaciones de las clasificaciones urbanísticas. No había planos de zonificación lumínica ni acústica; no analizaba los sectores de desarrollo y no evaluaba el Sistema General portuario ni el Sistema General de infraestructuras (subestación eléctrica). Además, el informe medioambiental existente se realizaba sobre una consideración de suelo urbano, cuya clasificación luego se modificó y dejó de serlo, y sin que se mencionaran las alternativas consideradas, que es un contenido exigible. Tampoco se evaluó el incremento del aprovechamiento industrial (en 107.000m2). La memoria ambiental era de fecha 12 de abril de 2011, se emitió un apéndice de fecha 21 de diciembre de 2014, el cual dejaba en manos del equipo redactor la consideración del carácter de las modificaciones, es decir, si eran o no sustanciales.
3. Las modificaciones descritas, que calificaba de sustanciales, incidían en los informes preceptivos (especialmente en materia de costas). Denunciaba que con posterioridad a las modificaciones realizadas en el PGOU, debió emitirse un informe de Costas, cuya omisión infringía el art. 117 de la Ley de Costas, que exigía su emisión antes de la aprobación definitiva.El informe existente, de fecha 23 de febrero de 2015, analizaba el PGOU aprobado inicialmente, es decir, antes de las modificaciones citadas. Tampoco constaba el informe de la Confederación Hidrográfica en relación a zonas de riesgo de inundabilidad, con vulneración del art. 25.4 del TRLA 1/2001, que alegaba debieron clasificarse como suelo rustico por riesgos.
4. Falta de viabilidad del PGOU en materia de infraestructuras porque residía en dos obras supramunicipales (Saneamiento de las Marismas de Santoña y bitrasvase Ebro- Besaya) anuladas a la fecha de aprobación del Plan, trascribiendo la sentencia del TSJ Cantabria de 10 de junio de 2015 (sobre el PGOU de Santander) que se remite a la STS de 10 de marzo de 2015 que exige que la suficiencia de recursos hídricos en el momento de aprobación del plan. El Plan preveía unas demandas de agua que superaban 3 veces los recursos que asignaba al municipio de Laredo el Plan Hidrológico, anuladas por sentencias (STS 22 de diciembre de 2011 y 18 de diciembre de 2013).
5. Ineficacia del Estudio Económico y Financiero, mencionaba que carecía de estudio de sostenibilidad de los servicios a prestar en las nuevas áreas que se edificasen, y porque no contaba con estudio sobre la adecuación del suelo destinados a usos productivos.

Así pues, la sentencia referencia el artículo 132.3 del Reglamento de Planeamiento según el cual “si las deficiencias señaladas obligaren a introducir modificaciones sustanciales en el Plan, éste se someterá de nuevo a información pública y, en su caso, a audiencia de las Corporaciones Locales a cuyo territorio afecte, elevándose finalmente, y previo acuerdo de la Entidad, a la aprobación definitiva“.

Con lo cual, la clave del asunto era saber qué debía entenderse por modificaciones sustanciales, al tratarse de un concepto jurídico indeterminado. A este respecto, según la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de julio de 1991 son cambios cualificados los que impongan un nuevo esquema de planeamiento, alterando de manera importante o esencial las líneas o criterios básicos del Plan y su propia estructura (…). Por su parte la STS de 10 de junio de 1992 señala que no tienen ese carácter los “cambios en la normativa urbanística, zonificación, ampliación de zonas verdes y otras alteraciones puntuales, si, pese a ellas el plan mantiene las líneas básicas esenciales y criterios determinantes que lo configuran“.

Por otro lado, la sentencia de 23 de febrero de 2016 del TSJ Cantabria, nº 75/2016, rec. 114/2014 establece que ” La existencia o no de modificación sustancial del planeamiento es un concepto jurídico indeterminado que se identifica con que los cambios introducidos supongan una alteración del modelo de planeamiento, que lo hagan aparecer como distinto o diferente en tal grado que pueda estimarse como un nuevo planeamiento. En concreto el art. 130 del RD 2159/78 las define como las modificaciones que significan un cambio sustancial en los criterios y soluciones del Plan inicialmente aprobado”, considerando que, “En base a esa Jurisprudencia, no acontecerá modificación sustancial cuando las modificaciones vengan determinadas por la estricta aplicación de criterios de legalidad o de toma en consideración de alegaciones formuladas en el trámite”. Y que “Sólo un cambio determinante en el modelo de planificación que sirvió de base para la aprobación provisional, justificaría una nueva oportunidad de consulta a la ciudadanía. Por el contrario, las modificaciones que el planeador introduce en la aprobación inicial definitiva que sean consecuencia de las propias alegaciones presentadas, o que traigan causa en materia de legalidad, o que no afecten de manera clara y evidente el modelo territorial y de ordenación en su día acogido, no precisarán de un nuevo trámite de información pública “.

En el caso que ocupa, el informe emitido por la Dirección General de Urbanismo de fecha 12 de marzo de 2015 fue el que determinó la modificación de la clasificación que se analiza, y que defendió que el régimen jurídico de ambos tipos de suelo (SUNC y SUD) era idéntico y que no afectaba a la evaluación ambiental. Sin embargo, estos argumentos fueron combatidos por la demandante y estimados por la Sala.

Tal como se ha avanzado al principio, la sentencia del TSJ de Cantabria nº 252/2018, de 18 de junio de 2018, concluyó que debia exigirse someter a evaluación ambiental la modificación de modo previo a la aprobación de la misma, y por ello anuló el PGOU.

Llegados a este punto, una vez admitido a trámite el recurso de casación, estará por ver si el Tribunal Supremo mantiene que las modificaciones llevadas a cabo tras el trámite de información pública del PGOU de Laredo, son sustanciales y merecedoras de sujetarse al trámite ambiental exigible, según los artículos 132.3.b) del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento, el artículo 8 con remisión al Anexo I y el artículo 12 de la Ley 9/2006, de 28 de abril, y en consecuencia se mantiene la nulidad del PGOU de Laredo.