Cada vez más se produce una limitación de la potestad de planeamiento por la legislación medioambiental, que se traduce en la prevalencia de la planificación ambiental (espacios naturales) sobre la planificación territorial y urbanística.
De hecho, no es una cuestión reciente ya que dicha superioridad ya se contemplaba en el artículo 5.2 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres; así como en el artículo 18 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, que deroga la anterior Ley 4/1989. Incluso también en el artículo 13.4 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008 (TRLS), el cual establecía la prevalencia de la planificación medio ambiental, aunque este último artículo fue derogado por el apartado 3º de la disposición derogatoria única de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas.
De la misma manera, más recientemente, vemos como la misma legislación básica estatal sobre el régimen del suelo, en primer lugar la Ley 8/2007, superada por el TRLS, y en estos momentos el reciente Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU), aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, regula en su artículo 3 el principio del desarrollo territorial y urbano sostenible, en virtud del cual las políticas públicas relativas a la regulación, ordenación, ocupación, transformación y uso del suelo deben propiciar el uso racional de los recursos naturales armonizando los requerimientos de la economía, el empleo, la cohesión social, la igualdad de trato y de oportunidades, la salud y la seguridad de las personas y la protección del medio ambiente.
A la vez, según el artículo 3.2 mencionado del TRLSRU dichas políticas públicas deben contribuir a:
- La eficacia de las medidas de conservación y mejora de la naturaleza, la flora y la fauna y de la protección del patrimonio cultural y del paisaje, a la eficacia de las medidas de conservación y mejora de la naturaleza, la flora y la fauna y de la protección del patrimonio cultural y del paisaje.
- La protección, adecuada a su carácter, del medio rural y la preservación de los valores del suelo innecesario o inidóneo para atender las necesidades de transformación urbanística.
- La prevención adecuada de riesgos y peligros para la seguridad y la salud públicas y la eliminación efectiva de las perturbaciones de ambas.
- La prevención y minimización, en la mayor medida posible, de la contaminación del aire, el agua, el suelo y el subsuelo.
Así pues, la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 noviembre 2010 (Recurso de Casación 5535/2006) contempla esa prevalencia de la planificación ambiental sobre la urbanística determinando que está sólidamente asentada en nuestro ordenamiento jurídico, habiendo sido además resaltada por la jurisprudencia, siendo muestra de ello las sentencias de 27 de noviembre de 2003, (casación 8459/1999 ) y 13 de noviembre de 2009 (casación 3511/2005); no habiendo razones para dudar de la plena constitucionalidad de esta prevalencia.
Al respecto, buena parte de esta sensibilidad ha venido dada por la transposición de las normas de la Unión Europea de naturaleza ambiental, como también por la sensibilidad y concienciación ciudadana, política e institucional en esta materia. Muestra de ello la encontramos en las campañas de concienciación sobre la población, como también en las políticas públicas y legislación de naturaleza ambiental, dirigidas a la eficiencia energética, nuevas tecnologías, economía verde, sostenibilidad ambiental, cambio climático, etcétera.
Incluso en el campo del urbanismo hemos visto como se ha establecido un cambio de paradigma hacia modelos de ciudad donde predomine la compacidad urbana, la rehabilitación, reforma y la regeneración urbana, la cohesión territorial y social, pensando en la herencia / huella para las generaciones futuras. No está de más recordar los mandatos de la Unión Europea en dicho ámbito advirtiendo “de los graves inconvenientes de la urbanización dispersa o desordenada: impacto ambiental, segregación social e ineficiencia económica por los elevados costes energéticos, de construcción y mantenimiento de infraestructuras y de prestación de servicios públicos”.
Con lo cual, estos posicionamientos más propios del derecho ambiental nos acercan, en el ámbito urbanístico, a repensar los modelos de ciudad, favoreciendo la compacidad y la eficiencia energética, y a dirigir los esfuerzos en reconstruir, rehabilitar y reformar la ciudad compacta, construida, habitada.
Todo ello nos conduce, pues, hacia posturas que giran en torno al principio de no regresión ambiental, propio del derecho ambiental, que trasladándose en el ámbito urbanístico, se traducen en la no regresión planificadora en relación con la calificación de zonas verdes o suelos especialmente protegidos.
Al respecto, encontramos sentencias del Tribunal Supremo, tales como la Sentencia del 30 septiembre 2011 (Recurso de Casación 1294/2008), como también la Sentencia del 29 de marzo de 2012 (Recurso de Casación 3425/2009), las cuales aducen al principio de no regresión planificadora en relación con la calificación de zonas verdes o suelos especialmente protegidos, respaldándose en el derecho interno, esto es, en la Constitución Española (artículo 45) así como en el principio del desarrollo territorial y urbano sostenible de la legislación estatal del suelo, mencionada anteriormente.
Así pues, dichas sentencias invocan a la expresada tendencia jurídica de no regresión calificadora de protección medioambiental, a la exigencia de la especial motivación en el desarrollo de la planificación urbanística, cuando con la misma se vean afectadas las zonas verdes o suelos de especial protección; especial motivación que habrá de acreditar y justificar que el desarrollo sostenible y su integración en el ámbito urbanístico permiten que la desclasificación o descalificación de una zona verde o espacio especialmente protegido sea sustituida por otra decisión planificadora más coherente y racional con los mismos y expresados principios en materia urbanística o medioambiental.
De la misma manera, en la sentencia del Tribunal Supremo del 30 septiembre 2011 antes referenciada, en el fundamento de derecho séptimo se menciona la cláusula “stand still”, determinando que una vez establecida una zona verde esta constituye un mínimo sin retorno, que debe ser respetado, salvo la concurrencia de un interés público prevalente, como viene declarando la doctrina del Consejo de Estado, por todas, Dictamen nº 3297/2002. Asimismo, añade que la protección de las zonas verdes, fundamentalmente cuando se encuentran en el centro de las ciudades, nace de la función que cumplen para hacer habitable y respirable la calle, para incrementar las posibilidades del entorno y para aumentar la calidad de vida de sus ciudadanos.
En otro orden de cosas, tal como se recoge en el Documento de Doctrina jurisprudencial sobre Urbanismo 2010-2012 del Gabinete Técnico de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, este principio “stand still” ha sido entendido en otros países como “efecto trinquete”, como “intangibilidad de derechos fundamentales” o “de derechos adquiridos legislativos”, o, incluso, como principio de “carácter irreversible de derechos humanos”.
También, el principio de no regresión, ha sido considerado como una “cláusula de statu quo” o “de no regresión”, con la finalidad, siempre, de proteger los avances de protección alcanzados en el contenido de las normas ambientales, con base en razones vinculadas al carácter finalista del citado derecho ambiental.
Con lo cual, tal como se menciona en el fundamento jurídico octavo de la sentencia del Tribunal Supremo de 30 septiembre 2011 y sin perjuicio de su particular influencia en el marco de los principios, obvio es que, con apoyo en los citados preceptos constitucional (artículo 45 Constitución Española) y legales (artículo 2 y concordantes del TRLS), el citado principio de no regresión calificadora de los suelos especialmente protegidos -como serían las zonas verdes junto a los terrenos rústicos especialmente protegidos-, implica, exige e impone un plus de motivación exigente, pormenorizada y particularizada en el marco de la potestad discrecionalidad de planificación urbanística de la que -por supuesto- se encuentra investido el planificador.”
En definitiva, de todo lo mencionado, no es que se prohíba alterar la calificación urbanística, si bien ésta debe de tener una exigencia superior en su motivación, donde se acredite que la otra decisión planificadora sea más coherente y racional con los mismos y expresados principios en materia urbanística o ambiental.
