La Comisión de Urbanismo de Madrid, en su sesión de 30 de junio de 2016, acordó aprobar definitivamente el Plan Especial de Infraestructuras para la implantación del “Complejo Medioambiental de Reciclaje en la Mancomunidad del Este” (de ahora en adelante, PE), en el término municipal de Loeches, con las condiciones señaladas en la propuesta de la Dirección General de Urbanismo de 17 de junio de 2016.
El acuerdo se publicó en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid de 21 de julio de 2016. Contra este acuerdo se interpuso un recurso contencioso administrativo por parte de la Asociación de vecinos “JXL”, la Asociación Amigos de la Tierra y el partido Izquierda Unida, mediante escrito presentado en fecha 21 de octubre de 2.016, solicitando la declaración de nulidad del PE. Con lo cual, la representación procesal de la Comunidad de Madrid y la de la Mancomunidad del Este contestaron a la demanda alegando la adecuación a derecho de dicho plan.
Finalmente, tal como se analizará en los párrafos siguientes, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, a través de la sentencia de veinte de julio de dos mil diecisiete, desestimó el recurso interpuesto por la Asociación de vecinos “JXL”, la Asociación Amigos de la Tierra y el partido Izquierda Unida, y confirmó la adecuación a derecho del Plan Especial de Infraestructuras para la implantación del “Complejo Medioambiental de Reciclaje en la Mancomunidad del Este”.
Entre los motivos aducidos en la demanda por los recurrentes, se hacía referencia a:
a.- Infracción del artículo 50 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del suelo de la Comunidad de Madrid (LSCM).
Señala que en la Comunidad de Madrid tan sólo se pueden formular PE para el desarrollo del planeamiento general que ordene de manera integral el territorio y establezca la estructura general urbanística del municipio, Plan General que es en definitiva el legitimador de su posible existencia. Indica que la letra a) se refiere a los PE cuya función es la definición de la total ordenación pormenorizada de las redes públicas previstas en el planeamiento general. Añade que las actuaciones de interés regional requieren la existencia previa de un Plan de ordenación del territorio de un interés supramunicipal, ya que se precisa que la actuación afecte a una gran parte de la región; y de cobertura competencial autonómica, ya que la actuación debe desarrollarse en ejercicio de las competencias propias de la Administración autonómica. Se hace alusión también a la inexistencia del Plan Regional de Estrategia Territorial que permita su implantación y la existencia de una vía pecuaria que impide se desarrolle como proyecto de interés regional.
b.- Infracción de las Normas Subsidiarias de Loeches.
Indica que el ámbito del PE es atravesado de norte a sur, en su zona central, por la vía pecuaria “Vereda Carpetana” y dicha vía pecuaria no ha sido desafectada, por lo que la referida parte central del ámbito es un suelo no urbanizable de especial protección, según lo dispuesto en los artículos 10.1.2.1 y 10.5.1.2 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Loeches. Opone que el artículo 50.2 de la LSM permite a los PE modificar la ordenación pormenorizada del planeamiento general, pero prohíbe expresamente la variación de la ordenación estructurante por lo que al ordenar el PE el uso de centro medioambiental de reciclaje sobre unos terrenos que a día de hoy son todavía vías pecuarias no solo no está desarrollando las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Loeches, sino que está infringiendo la ordenación estructurante de las misma, ya que éstas no permiten el referido uso de centro medioambiental de reciclaje sobre vías pecuarias.
c.- Infracción de los artículos 16.1.a ) y 35.2.a) de la LSM y del artículo 25.1 de la Ley 8/1998, de 15 de junio, de Vías Pecuarias de la Comunidad de Madrid (LVPCM).
Señala que lo que viene a realizar el PE, con respecto a suelos que conforman actualmente la vía pecuaria “Vereda Carpetana”, es un cambio de clasificación urbanística del suelo. Modificación de una determinación estructurante de la ordenación urbanística, artículo 35.2.a) LSM; reservada exclusivamente al planeamiento general, artículo 41.2 LSCM.
d.- Infracción de los artículos 57 y 59 de la LSCM y de los artículos 5. e ) y 25.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre , por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo y rehabilitación urbana
Denuncia que en la aprobación definitiva del PE se llevan a cabo modificaciones no previstas en la inicial que representan cambios sustantivos en la ordenación aprobada inicialmente. Añade que por ello el PE debió ser sometido de nuevo a los trámites de información pública y requerimiento de informes, según el artículo 57 de la LSCM.
e.- Deficiencia en la concepción y dimensión del instrumento de planeamiento en relación con la normativa de gestión de residuos.
Señalan que actualmente la Estrategia de Residuos de la Comunidad de Madrid (2006-2016) ha quedado obsoleta y está en vía de revisión con objeto de desarrollar las medidas oportunas “para hacer frente al creciente desafío que supone aprovechar los recursos contenidos en los residuos y limitar su impacto en el medio ambiente y en el clima y adaptar la gestión de residuos a las nuevas exigencias de las Directivas Europeas”.
Pues bien, como no podía ser de otra manera, la Comunidad de Madrid se opuso a la demanda aduciendo que:
- Dispone de las competencias para aprobar los Planes autonómicos de Gestión de Residuos y para coordinar las actuaciones que se desarrollen en materia de gestión de residuos en el territorio de la Comunidad de Madrid. Todo ello según establece el artículo 7.g) de la Ley 5/2003, de 20 de marzo, de Residuos de Madrid, y 12.4.a) de la Ley 22/2011, de 28 de junio, de Residuos y Suelos Contaminados.
- El Plan Regional de Residuos Urbanos de la Comunidad de Madrid (2006-2016), establece las Directrices Regionales para la gestión y tratamiento de residuos urbanos, y para el cumplimiento de estas Estrategias de Residuos de la Comunidad de Madrid se ha tramitado un PE de Infraestructuras que pretende dar cobertura urbanística al futuro complejo de reciclaje de la Mancomunidad del Este. Este complejo recibirá los residuos de las poblaciones de los veinticinco municipios adheridos, con objeto de dar cumplimiento a los porcentajes mínimos de recuperación establecidos en la estrategia regional y el Ayuntamiento conoce el documento porque se le ha remitido dentro del proceso de tramitación del PE.
- Para llevar a cabo el Complejo, se utiliza la figura del PE según el artículo 50.1 de la Ley 9/2001 que admite la viabilidad de los PE para la definición, ampliación o protección de cualesquiera elementos integrantes de las redes públicas de infraestructuras, equipamientos y servicios. Se trata de un PE de Red Pública de Servicios de carácter supramunicipal, según la clasificación funcional de las Redes que se realiza en el artículo 36, 1, a) y 36.2.c) 1º, de la LSCM.
- El PE no debe estar necesariamente previsto en un instrumento de planeamiento regional o urbanístico pues los PE pueden tener diferentes funciones que no siempre deben estar contempladas en otros instrumentos de planeamiento como ocurre con el planeamiento propiamente denominado “de desarrollo”, como lo Planes Parciales. Lo que debe justificarse es que resulta coherente con la ordenación estructurante fijada en el Plan General o con los Planes Territoriales y esta conformidad se produce, según consta en el informe técnico y jurídico de la Dirección General de Urbanismo.
- El uso es conforme con los artículos 10.3, 10.5 y 10.6 de las NNSS ya que esta clase de suelo, recogido en la Memoria de las NNSS de Loeches como suelo no urbanizable común, en el que no concurren circunstancias que exigen su protección, es correcta para la localización de esta red pública cuya localización no es compatible con el medio urbano. El PE no introduce ninguna modificación en la ordenación en lo referente a las condiciones particulares de la “Clase V: del Espacio Rural y la Urbanización”, reguladas en el Artículo 10.6., las condiciones de la edificación, excepto retranqueos y altura máxima y las condiciones de cerramientos de las fincas.
- En cuanto a la afectación de la vía pecuaria “Vereda Carpetana” indica que el ámbito del PE comprende toda la superficie necesaria para la desafección del tramo de la vía pecuaria “Vereda Carpetana”, así como la superficie necesaria para un camino de 1 km desde la M-206, porque según el documento ésta ha sido la alternativa elegida por su menor longitud y mejor conexión con la red principal de carreteras. Añade que no existe ninguna prohibición de implantar el uso de vertedero sobre la vía pecuaria ya que está prevista la desafección de la vía pecuaria interior al ámbito, a efectos del cumplimiento del 22 de la Ley 8/98 de Vías Pecuarias de la Comunidad de Madrid. Para ello se propone una reserva de suelo de 2.490 m2 equivalente al área a desafectar, en el exterior del recinto, colindante a la traza actual de la vía pecuaria y al camino público existente en el borde del complejo.
Asimismo, la Mancomunidad también se opuso a la demanda alegando que según la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid pueden existir PE de infraestructuras sin necesidad de que exista un planeamiento urbanístico previo. Que los PE pueden modificar planes urbanísticos por lo que no se encuentran sujetos a un principio de jerarquía como el demandante trata de sostener; porque el PE prevé expresamente la desafección de la vía pecuaria y su sustitución por terrenos equivalentes (con mejoras) con un informe favorable de la Dirección General responsable; y, porque de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Supremo no se ha producido ningún cambio sustantivo de la ordenación por el mero hecho de que la superficie máxima estimada en un sector aumente como consecuencia del observaciones realizadas en el trámite de información pública.
A todo esto, por último, el Tribunal hace alusión a la Sentencia del mismo Tribunal de 8 de junio de 2017, dictada en el recurso nº 1339/2016, interpuesto por el Ayuntamiento de Loeches contra el mismo Acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Madrid de 30 de junio de 2016 por el que se aprueba de manera definitiva el PE.
En esta Sentencia de 8 de junio de 2017 también se analizaban los cuatro primeros motivos previstos en la demanda y que coinciden en contenido y expresión. Con lo cual, la sentencia los reproduce, recogiendo a grandes rasgos lo siguiente:
“Contrariamente a lo señalado por el Ayuntamiento recurrente, la implantación de un sistema general supramunicipal, como es el de autos, no requiere su previa determinación en el planeamiento municipal lo que es lógico si tenemos en cuenta que su previsión queda fuera de su competencia. Cuestión distinta sería si la implantación del vertedero se estableciera en ejercicio de su capacidad de generar un Plan de residuos municipal en los términos del artículo 13 de la Ley 5/2003, de 20 de marzo. Si tenemos en cuenta que el artículo 11.2 de dicha Ley establece que “Los instrumentos de planeamiento urbanístico habrán de adaptarse a las determinaciones de los Planes de la Comunidad de Madrid en materia de residuos” será el propio Ayuntamiento quien habría de adaptar su planeamiento para instrumentalizar el sistema supramunicipal dentro de su término en la forma establecida por quien tiene la competencia para su implantación.
Por otro lado, el Plan Especial nace del Plan Regional de Residuos Urbanos de la Comunidad de Madrid y aunque es promovido por la Mancomunidad no entra dentro del supuesto recogido en el artículo 13 antes citado aunque, no obstante, tal consideración tampoco nos llevaría a conclusión distinta dado que la instrumentación del sistema puede o no tener origen en una previa previsión de la norma urbanística pero no necesariamente tiene porqué nacer de dicha previsión que es lo que viene a mantener en el motivo el Ayuntamiento. Avanzando en los argumentos recogidos en demanda, la actuación tiene acogida en el artículo 33 de la Ley 9/95, que recoge los denominados Proyectos de Alcance Regional que son actuaciones territoriales que en desarrollo del Plan Regional de Estrategia Territorial y demás instrumentos de Ordenación del Territorio aplicables o cuando razones de urgencia o excepcional interés público así lo exijan, ordenan y diseñan, con carácter básico y para su inmediata ejecución, y entre cuyas actuaciones se recogen, en su apartado a), las infraestructuras regionales de cualquier tipo, comprendiendo las construcciones e instalaciones complementarias precisas.
El artículo 35.1° de la LSCM solo reconoce como determinación estructurante el señalamiento de los usos globales, estableciendo expresamente, en su párrafo 2°, apartado d), que son determinaciones pormenorizadas “El régimen normativo de usos pormenorizados e intervenciones admisibles y prohibidas, así como las condiciones que deben cumplir para ser autorizadas”.
Las vías pecuarias son sistemas generales supramunicipales de titularidad, en este caso autonómica, cuya regulación de usos viene establecida legalmente por lo que resulta complejo que se pueda infringir los artículos 10.5.1.2 de las NNUU si éstas se exceden sobre dicho régimen legal. No obstante ello, la configuración de usos sobre las vías pecuarias desaparece con la desafectación y, como señala la Memoria, punto 7.3, el Plan Especial no modifica la clasificación del tramo de vía pecuaria sino que propone su desafectación y restitución, mediante permuta, por el exterior del recinto sin que éste pueda ser ocupado por las instalaciones del complejo mientras que los terrenos estén afectos.
En concreto, prevé la desafección de la vía pecuaria interior al ámbito, a efectos del cumplimiento del artículo 22 de la Ley 8/98, de 15 de junio, y se propone una reserva de suelo de 2490 m² equivalente al área a desafectar, en el exterior del recinto, colindante a la traza actual de la vía pecuaria y al camino público existente en el borde del complejo existiendo informe favorable, de fecha 14 de abril de 2015, del Área de Vías Pecuarias de la Dirección General de Medio Ambiente poniendo como condición su acondicionamiento como área recreativa. La desafectación no es previa si no que es consecuencia de la aprobación del Plan y las NNUU tendrán su vigencia, siempre que no sean contrarias a las determinaciones legales, en relación con el nuevo trazado.
Por último, una referencia nuestra Sentencia núm. 1516/2013, de 25 octubre. En dicha Sentencia, contrariamente a lo sostenido por el Ayuntamiento, no establecimos la necesidad de que el sistema general, en ese caso un colector, estuviera incluido en el planeamiento para que el Plan Especial tuviera viabilidad sino que, ante la alegación de la recurrente, en ese caso sí estaba incluido y lo que hacía el Plan Especial era definir el trazado del mismo y la afección de los distintos ámbitos y sectores. El supuesto, pues, no era el analizado en los presentes autos.
QUINTO.- En relación con el último de los motivos, señala el Ayuntamiento que las modificaciones introducidas en la aprobación definitiva suponen: un incremento y variación cualitativa y sustancial de la propia actividad del Complejo Medioambiental de Reciclaje y, por consiguiente, de la ordenación urbanística y un notable incremento de la superficie de suelo destinada a edificaciones e instalaciones, en concreto, un 28% más de suelos edificados (…)
En este punto en la sentencia se concluye que es necesario, como mínimo, un juicio técnico/comparativo del que se puedan extraer consecuencias y la Sección observando los informes, que se han ido detallando, el resultado final de la aprobación y el alcance del motivo no deduce el incumplimiento de los preceptos aducidos por lo que procede desestimar el motivo .
En cuanto al último de los motivos de impugnación recogido en la demanda, el Tribunal dice que la Estrategia de Residuos de la Comunidad de Madrid para los años 2006-2016 fue aprobada por Acuerdo de 18 de octubre de 2007, del Consejo de Gobierno, habiendo sido sometida al procedimiento de análisis ambiental de planes y programas, según la Ley 2/2002, de 19 de junio, de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid , la Ley 5/2003 de Residuos de la Comunidad de Madrid y las Directivas 1999/31/CE del Consejo, de 26 de abril, relativa al vertido de residuos; la Directiva 2004/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de febrero de 2004 relativa a los envases y residuos de envases; la Directiva 2000/53/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, 18 de septiembre de 2000, relativa a los vehículos al final de su vida útil ; la Directiva 2000/76/CE relativa a la incineración de residuos; la Decisión 2003/33/CE, de 19 de diciembre que establece los criterios y procedimientos de admisión de residuos en vertederos; la Decisión 2000/532/CE por la que se establece una lista de residuos.
También se menciona que según el documento inicial estratégico del documento preliminar para la definición de la nueva estrategia, el modelo de gestión propuesto en la Estrategia 2006-2016 se ha basado en la implantación y dimensionamiento de una red de instalaciones con capacidad suficiente para garantizar el adecuado tratamiento del 100% de los RCD generados en la región, en el que se prioriza la preparación para la reutilización, el reciclado, otras formas de valorización y, en último término, la eliminación. La adecuada gestión de los RCD generados se realiza fundamentalmente a través de los tres tipos de instalaciones: Plantas para el almacenamiento temporal y/o clasificación, plantas de reciclaje y vertederos.
Finalmente, la sentencia concluye que el PE se enmarca dentro del cumplimiento de dichos objetivos y su finalidad y razón de ser queda plasmada claramente en su memoria. Con lo cual el Tribunal desestima este punto aduciendo que no se observan razones que determinen que con la implantación de la nueva Planta se imposibilite el cumplimiento de los objetivos de la Estrategia 2006-2016.
Al respecto, señalar que en el BOCM de fecha 23 de octubre de 2017 se ha publicado la Resolución de 19 de octubre de 2017, del Director General de Urbanismo de la Consejería de Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio, por la que se somete a información pública el proyecto de delimitación y expropiación de los bienes y derechos afectados por la implantación de un complejo medioambiental de reciclaje en la Mancomunidad del Este, en el municipio de Loeches.
Con lo cual, tras la desestimación del recurso contencioso administrativo instado por la Asociación de vecinos “JXL”, la Asociación Amigos de la Tierra y el partido Izquierda Unida, a través de la sentencia de veinte de julio de dos mil diecisiete del TSJ de Madrid, la Consejería de Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid ya está ejecutando el complejo medioambiental de reciclaje en la Mancomunidad del Este.
