Este informe es resultado de una auditoría sobre una iniciativa que llevó a cabo en junio de 2018 la Comisión para proteger a los polinizadores silvestres, así como una revisión de la normativa que indirectamente les afecta. Con ello se quiere contribuir a las actualizaciones legislativas en los ámbitos de biodiversidad, agricultura y plaguicidas previstas en el período 2021-2022.
El Tribunal de Cuentas Europeo (TCE) evalúa en el informe “Protección de los polinizadores silvestres en la UE — Las iniciativas de la Comisión no han dado frutos”, hasta qué punto el marco legislativo y las iniciativas de la Comisión para proteger los polinizadores silvestres han ayudado a detener la disminución de su número y diversidad, y si la Comisión utilizó medidas de conservación de la biodiversidad y medidas disponibles en la política agrícola común (PAC) y en la legislación sobre plaguicidas para abordar la necesidad de proteger a los polinizadores silvestres.
En Europa, los polinizadores son principalmente insectos como las abejas, las avispas, los sírfidos, las mariposas, las polillas, los coleópteros y otras especies de moscas. Gracias a ellos se incrementa la cantidad y la calidad de los alimentos y, por ende, se garantiza nuestro suministro alimentario. El número y la diversidad de polinizadores silvestres ha bajado en la UE por la creciente amenaza de la actividad humana, en particular debido a la agricultura intensiva y al uso de plaguicidas y abonos.
La normativa europea en materia de polinizadores silvestres se aborda de forma indirecta a través de diversas iniciativas como son la PAC, el Programa LIFE, la Directiva Hábitats, la Red Natura 2000, la Estrategia de Biodiversidad que actualmente están en fase de revisión tal como lo anunciamos en el post de Terraqui: “Estrategia de biodiversidad de la UE: restaurar la naturaleza para proteger la salud pública y la economía”
En junio de 2018, la UE lanzó la Comunicación COM(2018) 395 final: “Iniciativa sobre los polinizadores” que presentaba toda una serie de medidas en función de 3 grandes prioridades:
- Prioridad I: mejorar el conocimiento acerca de la disminución de los polinizadores, sus causas y sus consecuencias (10 medidas).
- Prioridad II: abordar las causas de la disminución de los polinizadores (14 medidas, 9 de las cuales ya existían a través de otras normativas).
- Prioridad III: sensibilizar, implicar a la sociedad en su conjunto y fomentar la colaboración (7 medidas).
Sin embargo, la “Iniciativa sobre los polinizadores” no es más que una comunicación de la Comisión, por lo que no se estableció un marco jurídico para la protección y restauración de insectos polinizadores silvestres en la UE, ni se activó la asignación de recursos financieros específicos. En este sentido, el TCE también señala todo aquello que no tuvo en cuenta la comunicación para proteger los polinizadores tal como lo muestra esta infografía:
Al respecto, ni la Comisión ni los Estados Miembros está haciendo los “deberes” correspondientes a la Comunicación de 2018. Así, por ejemplo, la Comisión no ha incluido ninguna referencia a los polinizadores en sus propuestas legislativas para la PAC posterior a 2020 publicadas en junio de 2018. Por su parte, los Estados miembros están preparando actualmente los planes estratégicos de la PAC sin ninguna orientación acerca de la integración de las consideraciones relativas a los polinizadores.
Falta de instrumentos de control, de gobernanza y de personal técnico
La Dirección General de Medio Ambiente (DG Medio Ambiente) dirige la ejecución general de la “Iniciativa sobre los polinizadores” y es directamente responsable de 24 de las 31 medidas. La Dirección General de Salud y Seguridad Alimentaria (DG Salud y Seguridad Alimentaria) debe llevar a cabo cuatro medidas, y los Estados miembros, las tres restantes. Otras direcciones generales de la Comisión codirigen o son consultadas. Sin embargo, la Comisión designó a un solo funcionario de la DG Medio Ambiente para que trabajara a tiempo completo en la “Iniciativa sobre los polinizadores”, y estimó que el personal de la DG Salud y Seguridad Alimentaria que interviene en medidas relacionadas con la protección de los polinizadores del uso de plaguicidas también contribuiría con el equivalente a una persona a tiempo completo. Además, el TCE constata que la Comisión no estableció ni funciones ni responsabilidades claras para las direcciones generales de la Comisión participantes. En el momento de la auditoría, la Comisión ni tan siquiera había organizado reuniones intermedias con las partes interesada pertinentes ni había definido modalidades de seguimiento y notificación para controlar los progresos de las medidas. Tampoco se han definido metas o criterios para evaluar si las medidas lograron sus objetivos.
Lagunas normativas en las políticas y normativas de biodiversidad
En cuanto a la política de la UE para la conservación de la biodiversidad a través de la Directiva Hábitats, su objetivo, desde 1992, es promover la conservación de especies vegetales, especies animales o hábitats raros, amenazados o endémicos. La Directiva contempla 56 especies de insectos polinizadores silvestres, de los cuales 42 son especies de mariposas y el resto son polillas y coleópteros. De las 11 especies de mariposas clasificadas en la lista roja como en peligro crítico y amenazadas en la UE, cuatro están protegidas por la Directiva de hábitats. En la Directiva no consta ninguna de las 52 especies de abejas amenazadas y en peligro crítico, lo que tiene un efecto sobre las opciones de control y financiación disponibles para su protección.
Respecto a la gestión de los espacios de gestión Natura 2000, la Comisión y los Estados miembros validaron la plantilla de los marcos de acción prioritaria de 2021-2027 en abril de 2018, pero no añadieron ningún requisito acerca de los polinizadores.
Uno de los objetivos del instrumento de financiación de la UE para el medio ambiente y la acción por el clima son los programas LIFE. Alrededor de una cuarta parte de los proyectos LIFE se centran en los hábitats. Estos proyectos no están centrados en los polinizadores, por lo que la Comisión no siempre controla o evalúa su impacto en las especies polinizadoras. Solo 22 de los 5 065 proyectos LIFE financiados en el período 1992-2018 estaban destinados específicamente a proteger y restablecer las poblaciones de polinizadores y los servicios de polinización.
Desde 2018, el programa LIFE puede financiar proyectos centrados en especies clasificadas en las listas rojas europeas o internacionales como en peligro crítico o amenazadas. En el momento de la auditoría, no había ningún proyecto destinado a proteger a las abejas y mariposas amenazadas no incluidas en la Directiva de hábitats.
La PAC no contiene disposiciones legales específicas acerca de los polinizadores silvestres
Varios instrumentos de la PAC de 2014-2020 tienen por objeto proteger y mejorar la biodiversidad, en particular la condicionalidad, el régimen de pago por ecologización y las medidas agroambientales y climáticas, pero no existen disposiciones legales específicas que protejan a los polinizadores silvestres.
La condicionalidad establece una conexión entre los pagos de la PAC y el cumplimiento de requisitos básicos por los agricultores y las normas de buenas condiciones agrarias y ambientales (no aplicables a los agricultores de los regímenes para los pequeños agricultores). Sin embargo, el informe “ Biodiversidad agrícola: La contribución de la PAC no ha frenado el declive”, elaborado también por el TCE , concluyó que algunas normas de condicionalidad podrían contribuir de manera significativa a la biodiversidad, pero dichas normas ofrecen escasos incentivos. Ni la Comisión ni los Estados miembros han medido el impacto de la condicionalidad sobre la biodiversidad.
Además, el mismo informe señalaba que la Comisión introdujo el pago por ecologización en 2013 para mejorar el rendimiento ambiental de la PAC mediante tres prácticas agrícolas que deben seguir los agricultores: diversificación de cultivos (agricultores con más de 10 hectáreas de tierras de labor), mantenimiento de pastos permanentes, o superficies de interés ecológico (SIE – agricultores con más de 15 hectáreas de tierras de labor). En 2017, el TCE publicó un informe sobre la ecologización que concluía que, debido a los escasos requisitos de la ecologización, la medida no condujo a cambios significativos en las prácticas de gestión y benefició poco a la biodiversidad.
Además, debido a que la Comisión no incluyó la protección de los polinizadores o los servicios de polinización en los objetivos de los regímenes ecológicos, no existe ninguna garantía de que los Estados miembros vayan a definir ningún régimen específico pertinente para los polinizadores silvestres en sus planes estratégicos de la PAC.
Otro estudio de la propia Comisión presentado en noviembre de 2019 titulado “Estudio de evaluación del impacto de la PAC sobre los habitats, los paisajes y la biodiversidad”, también concluía que no era factible hacer una evaluación global del impacto de la PAC sobre la biodiversidad por falta de datos adecuados para hacer su seguimiento, y que los Estados miembros hubieran podido utilizar un abanico más amplio de instrumentos y de medidas en el marco de la PAC para sostener la coexistencia de la agricultura y la biodiversidad.
La legislación sobre plaguicidas contiene controles para las abejas melíferas, pero algunas no se aplican
La manera en que los productos fitosanitarios afectan a los polinizadores depende de los productos empleados, del tiempo que estos permanezcan en el medio ambiente y de dónde, cuándo y cómo se apliquen. La normativa que los regula es el Reglamento (CE) n.º 1107/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, relativo a la comercialización de productos fitosanitarios. Sin embargo, esta norma no incluye salvaguardias específicas para las especies de polinizadores silvestres.
Todos los productos fitosanitarios son objeto de un procedimiento de autorización que consta de dos fases. Primero, la Comisión autoriza las sustancias activas sobre la base de evaluaciones científicas y, posteriormente, los Estados miembros pueden autorizar la comercialización y el uso de productos fitosanitarios que contengan una o más sustancias activas autorizadas en su territorio. La Comisión proporciona orientaciones para los solicitantes en las que establece cómo se debe evaluar el riesgo para las abejas melíferas del uso de sustancias activas y productos fitosanitarios. De acuerdo con estas orientaciones, los solicitantes evaluarán los riesgos de las sustancias activas para las abejas melíferas basándose únicamente en su toxicidad aguda. En las orientaciones no se contemplan los posibles efectos de la exposición crónica o repetida de las abejas melíferas adultas a estas sustancias, a pesar de que se trata de un requisito para todas las sustancias activas y productos fitosanitarios establecido a partir de 2009 por el Reglamento sobre productos fitosanitarios.
Además, el TCE señala que el Reglamento sobre los productos fitosanitarios definió objetivos de protección generales para las abejas melíferas, pero no incluyó criterios específicos (denominados objetivos de protección específicos) que deberían utilizarse al evaluar los resultados de los ensayos. La EFSA incluyó en las orientaciones sobre las abejas de 2013 objetivos específicos de protección para las tres especies de abejas consideradas (abejas melíferas, abejorros y abejas solitarias). Según el documento, la magnitud de la pérdida de abejas melíferas en colonias expuestas a productos fitosanitarios no debería superar una reducción del 7 % del tamaño de la colonia y debería prever factores adicionales de seguridad para los abejorros y las abejas solitarias.
Desde 2013, 12 Estados miembros han apoyado el documento de orientación de la Autoridadad Europea Alimentaria (EFSA) de 2013, pero el resto de Estados miembros se han opuesto constantemente a su aprobación. La Comisión debate los proyectos de legislación de aplicación y las orientaciones sobre plaguicidas con los Estados miembros a través de un comité específico (en este caso, el Comité Permanente de Vegetales, Animales, Alimentos y Piensos), el cual no ha aprobado orientaciones a escala de la UE.
A pesar de que posteriormente la Comisión ha intentado avanzar en esta cuestión en diversas ocasiones, la falta de voluntad política por parte de algunos Estados y de medios han impedido que se avanzaran en las orientaciones de la EFSA de 2013. A principios de 2020, la EFSA ha comenzado a desarrollar una metodología para evaluar los efectos de la combinación de más de una sustancia activa sobre las abejas melíferas (efectos acumulativos y sinérgicos).
La UE permitió a los Estados miembros seguir otorgando autorizaciones de emergencia para productos fitosanitarios prohibidos perjudiciales para los polinizadores
Los neonicotinoides son una clase de plaguicidas que afectan al sistema nervioso de los insectos. Desde su introducción a principios de 1990, los neonicotinoides se han utilizado de manera generalizada para proteger los cultivos, en su mayor parte para tratar las semillas antes de plantarlas. Los neonicotinoides son plaguicidas sistémicos, lo que quiere decir que son absorbidos por la planta y circulan por su tejido a lo largo de su ciclo de vida. Desde 2005, la Comisión ha autorizado el uso de cinco neonicotinoides en la UE.
En 2013, la Comisión, después de varios informes sobre las enormes pérdidas de abejas melíferas atribuidas a la utilización de imidacloprid, tiametoxam y clotianidina (3 neonicotinoides), restringió el uso de éstos tres nicoticoides a invernaderos, cultivos de invierno y cultivos que no se consideran atractivos para las abejas. En abril de 2018, la Comisión amplió la prohibición a todos los usos en el exterior de las tres sustancias.
Sin embargo, el Reglamento sobre productos fitosanitarios autoriza a los Estados miembros a sortear el procedimiento normal y conceder autorizaciones de emergencia para productos fitosanitarios no autorizados en su territorio, en caso de que las plagas supongan un peligro que no se pueda contener de ninguna otra manera razonable. Entre 2013 y 2019, los Estados miembros concedieron 206 autorizaciones de emergencia para los tres neonicotinoides restringidos. Y, a pesar de la prohibición absoluta de su uso en el exterior, en 2018, 15 Estados miembros permitieron los tres neonicotinoides para usos específicos, y 10 Estados miembros autorizaron su uso en 2019. A finales de 2019, seis Estados miembros ya habían notificado a la Comisión 13 autorizaciones de emergencia aplicables en el primer semestre de 2020.
Los asuntos judiciales abiertos respecto a los neonicotinoides tampoco ayudan en el desarrollo de las prohibiciones o recomendaciones para su prohibición.
Por otro lado, las prácticas de gestión integrada de plagas pueden ayudar a reducir el uso de neonicotinoides en la UE. Con arreglo a los principios de la gestión integrada de plagas, los agricultores deben tener en cuenta todas las demás alternativas preventivas disponibles y no químicas de control de plagas antes de utilizar productos fitosanitarios químicos. La gestión integrada de plagas es obligatoria desde 2009, pero el Informe Especial del TCE sobre el uso sostenible de productos fitosanitarios señala que la UE ha hecho pocos progresos en la promoción de su uso. Además, el informe apunta que “Debido a las estrictas normas de confidencialidad que se aplican a los productos fitosanitarios, Eurostat no puede publicar los datos disponibles sobre las sustancias activas individuales ni compartirlos con otras direcciones de la Comisión.”
En enero de 2020, la Comisión aprobó un reglamento de ejecución mediante el cual no renovaba la autorización de uso del tiacloprid en la UE, debido a las preocupaciones acerca de su impacto sobre las aguas subterráneas y la salud humana. En su informe sobre el tiacloprid, la EFSA concluyó que la evaluación de los riesgos para las abejas no se podía finalizar de forma concluyente a partir de la información facilitada por el solicitante.
Conclusiones y recomendaciones
La falta de incentivos, de financiación, de evaluaciones, de personal técnico de la UE que pueda hacer un seguimiento adecuado de la aplicación de los instrumentos legales, lagunas normativas o que no se aplican correctamente, resultan insuficientes o incluso incoherentes, y explican el declive de los polinizadores silvestres en Europa. Es por ello que el TCE concluye que a la “Iniciativa sobre los polinizadores” le falta un enfoque global y coherente respecto a la protección de los polinizadores silvestres en Europa.
Recordemos que uno de los pilares del Pacto Verde Europeo es la protección de la biodiversidad, y los polinizadores son, a su vez, uno de sus principales elementos para su conservación. Por lo tanto, hace falta proteger los polinizadores silvestres en todos los instrumentos políticos de la UE en materia de agricultura y biodiversidad, así como en el proceso de evaluación del riesgo de los plaguicidas.
Es por ello que el TCE emite las siguientes recomendaciones:
Recomendación 1 – Evaluar la necesidad de establecer medidas específicas para los polinizadores silvestres (plazo 2023)
a) Evaluar si deberían añadirse medidas para luchar contra las amenazas no previstas actualmente en la “Iniciativa sobre los polinizadores” en las medidas y actuaciones de seguimiento de la Estrategia de la UE sobre la biodiversidad hasta 2030.
b) Establecer mecanismos apropiados de gobernanza y control de dichas medidas y actuaciones, incluida la asignación de responsabilidades claras entre los servicios de la Comisión que intervienen en los ámbitos políticos pertinentes para los polinizadores silvestres.
Recomendación 2 – Integrar mejor las medidas para proteger a los polinizadores silvestres en instrumentos políticos de la UE sobre agricultura y conservación de la biodiversidad (plazo 2023)
La Comisión debería:
a) Verificar que las herramientas de planificación estratégica para la gestión de los espacios Natura 2000 (marcos de acción prioritaria) contienen requisitos para la protección de los polinizadores silvestres y evaluar las medidas pertinentes propuestas por los Estados miembros en los marcos de acción prioritaria.
b) Evaluar qué prácticas de gestión en las medidas contenidas en la PAC 2014-2020 tuvieron efectos positivos y negativos sobre los polinizadores silvestres.
c) Al comprobar los planes estratégicos de la PAC, verificar que los Estados miembros incluyen, cuando sea necesario, prácticas de gestión que tienen un efecto positivo y significativo sobre los polinizadores silvestres en la condicionalidad, los regímenes ecológicos y las medidas agroambientales y climáticas.
Recomendación 3 – Mejorar la protección de los polinizadores silvestres en el proceso de evaluación del riesgo de los plaguicidas (plazo: 2022)
La Comisión debería:
a) Proponer la modificación o creación de reglamentos de ejecución para los productos fitosanitarios para:
i) incluir salvaguardias para una gama representativa de especies de polinizadores silvestres que sean comparables a las de las abejas melíferas;
ii) exigir que los Estados miembros justifiquen debidamente las autorizaciones de emergencia concedidas, incluyendo información específica sobre las actividades realizadas para encontrar soluciones alternativas y sus resultados;
b) preparar, junto con los Estados miembros, un plan de trabajo para desarrollar métodos de ensayo centrados en los polinizadores silvestres y definir objetivos específicos de protección de los polinizadores silvestres.
