A través de la Sentencia de 109/2017 de 21 de septiembre de 2017 el Pleno del Tribunal Constitucional ha declarado que los artículos 9.4, 26.2 y 33.1 a) de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental de las Illes Balears, son inconstitucionales y nulos, por vulnerar la Ley estatal 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.
La Sentencia se ha publicado en el Boletín Oficial del Estado el pasado 13 de octubre de 2017.
A grandes rasgos, el recurso interpuesto por el Abogado del Estado se fundamenta en que los preceptos impugnados vulneran lo dispuesto en el artículo 149.1.23 de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia en materia de legislación básica de protección del medio ambiente, sin perjuicio de las medidas adicionales de protección que puedan contemplar las Comunidades Autónomas.
Según el Abogado del Estado, la finalidad de la Ley 12/2016 es la de adaptar la legislación autonómica a la Ley estatal 21/2013. En este sentido, argumenta que los tres preceptos impugnados (9.4, 26.2 y 33.1 a) exceden la competencia autonómica y vulneran la normativa básica sobre medio ambiente y la competencia exclusiva del Estado en materia de validez y eficacia de los actos administrativos integrantes del procedimiento administrativo común. Al respecto, alude al reparto competencial en materia de medio ambiente y de procedimiento administrativo común, así como a los objetivos perseguidos por la Ley autonómica 12/2016.
En concreto, los argumentos aducidos por el Abogado del Estado referentes a las vulneraciones de los preceptos de la Ley autonómica 12/2016 son los siguientes:
- Artículo 9.4: enumera un listado de planes y sus modificaciones que no están sujetos a la evaluación ambiental estratégica, por considerar que no tienen efectos significativos sobre el medio ambiente, lo que se pretende amparar en la aplicación del artículo 3.5 de la Directiva 2001/42/CE. Según el Abogado del Estado, dicha decisión implica una rebaja del nivel de protección medioambiental previsto en la normativa básica, en concreto en el artículo 8 de la Ley 21/2013, en el marco del artículo 6 de la misma Ley 21/2013, que limita a supuestos concretos las excepciones a la evaluación ambiental.
Añade que esta rebaja de la protección medioambiental supone una vulneración del artículo 149.1.23 CE y de los artículos 6 y 8.1 y 2 de la Ley básica, así como una vulneración del propio Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, que solo dota de competencia a la Comunidad Autónoma para dictar normas adicionales de protección (art. 30.56) pero no para rebajar el nivel de protección estatal.
- Artículo 26.2: este precepto establece que: “Son nulos de pleno derecho y no tienen validez, los actos de adopción, aprobación o autorización de los planes, los programas y los proyectos determinados en el apartado 1 anterior, respecto de los que no se haya solicitado el informe de consulta mencionado”. El Abogado del Estado argumenta que el precepto contempla una sanción jurídica de nulidad de pleno derecho de los planes, programas y proyectos de competencia estatal (cuando actúa como órgano sustantivo) en los que no se haya solicitado el informe de la Comunidad Autónoma (cuando actúa como órgano ambiental), que regula el apartado l de este artículo y que reproduce el contenido del artículo 3.3 de la Ley 21/2013.
Señala que la Comunidad Autónoma carece de competencias para determinar los efectos jurídicos de la omisión de un trámite del procedimiento administrativo (el informe preceptivo) determinando la nulidad o anulabilidad, ya que esta cuestión es competencia estatal (art. 149.l.18 CE). Además dice que la Comunidad Autónoma carece también de competencia conforme al artículo 149.l.23 CE para establecer una sanción jurídica para la omisión de la actuación estatal que difiere de la regulación básica establecida por el Estado, en el artículo 9.1, párrafo segundo, con independencia de quién sea el órgano sustantivo y ambiental; esto es, con independencia de a qué Administración corresponda la aprobación del plan, proyecto o programa y a qué otra emitir la evaluación ambiental.
- Artículo 33.1 a): argumenta que dicho precepto permite, en el caso de omisión de la tramitación ambiental o de que se contravengan las condiciones fijadas en la misma, la subsanación («se restablecerá») mediante la evaluación ambiental omitida, lo que contradice la previsión recogida en el artículo 9.1, párrafo segundo, de la Ley básica, que no prevé la consecuencia jurídica contemplada en la norma autonómica, sino la carencia de validez de todos los actos de adopción, aprobación o autorización de los planes, programas y proyectos que no se hayan sometido a evaluación ambiental. No se recoge pues, ni se permite la posibilidad de subsanación, por lo que infringe el artículo 149.1.23 CE y la legislación básica de desarrollo, al fijar un nivel de protección inferior al fijado por la normativa básica estatal.
Por otro lado, la representación procesal del Gobierno de las Illes Balears interesa la desestimación íntegra del recurso. Éste no niega el carácter básico de las normas de la Ley 21/2013, pero no comparte que las normas impugnadas rebajen el nivel mínimo de protección ambiental que deriva de las normas estatales que se entienden vulneradas.
Pues bien, en los fundamentos de derecho el Tribunal centra el tema en la delimitación de las competencias estatales y autonómicas relativas al medio ambiente, y más específicamente, en relación con la regulación de la evaluación de impacto ambiental. Las discrepancias se producen a la hora de determinar si los preceptos impugnados han infringido o no la legislación aprobada por el Estado con carácter básico y, con ello, el orden competencial.
Se plantea así, tal como dice la sentencia, un supuesto de lo que nuestra doctrina denomina inconstitucionalidad mediata o indirecta por derivar la posible infracción constitucional, no de la incompatibilidad directa de las disposiciones impugnadas con la Constitución, sino de su eventual contradicción con preceptos básicos estatales (en el mismo sentido en relación con el medio ambiente, STC 7/2012, de 18 de enero, FJ 3). Según la reiterada doctrina del Tribunal Constitucional (STC 82/2017, de 22 de junio, FJ 5), para que dicha infracción constitucional exista será necesaria la concurrencia de dos circunstancias:
- Que la norma estatal infringida por la ley autonómica sea, en el doble sentido material y formal, una norma básica y, por tanto, dictada legítimamente al amparo del correspondiente título competencial que la Constitución haya reservado al Estado.
- Que la contradicción entre ambas normas, estatal y autonómica, sea efectiva e insalvable por vía interpretativa.
El Tribunal también menciona que la normativa básica en esta materia tiene por objeto fijar el nivel de protección ambiental mínimo de aplicación a todo el territorio nacional, mínimos que han de ser respetados por las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias en materia de desarrollo legislativo y ejecución de las bases, complementando o reforzando los niveles de protección establecidos en la normativa básica. Por lo tanto, el examen de los preceptos impugnados desde la perspectiva de su adecuación al orden de distribución de competencias exigirá valorar si efectivamente se produce la reducción del nivel de protección con respecto a la fijada por el Estado con carácter básico, dado que ello determinará la apreciación de la vulneración competencial señalada por el recurrente.
De esta manera, en cuanto al artículo 9.4, el TC considera que la norma autonómica excluye de evaluación ambiental determinadas categorías de planes y sus modificaciones que sí están sometidos a la misma de conformidad con la legislación básica. Añade que la exclusión de esos planes de la evaluación ambiental estratégica prescrita por las normas estatales supone, por sí misma, la reducción de los niveles mínimos de protección establecidos por la legislación básica, con la consiguiente vulneración de la competencia estatal en materia de medio ambiente.
Por otro lado, el Tribunal argumenta que no es posible determinar a priori que todos los planes o sus modificaciones a las que se refiere el precepto impugnado puedan considerarse «beneficiosos o respetuosos con el medio ambiente», y esa es, precisamente, la perspectiva que adopta la norma estatal, al exigir, como regla general, que este tipo de planes se sometan a evaluación ambiental estratégica.
Por estos motivos, el Tribunal entiende que el artículo 9.4 de la Ley 12/2016 es contrario al orden constitucional de distribución de competencias y, por tanto, inconstitucional y nulo.
Respecto el artículo 26.2, el Tribunal dice que la Comunidad Autónoma no está competencialmente habilitada para determinar las consecuencias que, sobre dichos planes, proyectos y obras, tiene la eventual omisión de la solicitud estatal del informe autonómico preceptivo. Ya que de esta manera se altera el ejercicio de las competencias propias de cada Administración, en el sentido de que el legislador autonómico no está regulando materias de su competencia porque no le corresponde fijar el régimen de validez de los actos de la Administración del Estado.
Añade que la doctrina del Tribunal considera que es la Administración estatal la que ejerce sus propias competencias sustantivas sobre las obras, instalaciones o actividades proyectadas, aun cuando preceptivamente deba considerar su impacto medioambiental. Al respecto hace mención a la STC 202/2013, de 5 de diciembre. En segundo lugar dice que no sería conforme a la finalidad pretendida por la regulación estatal que la Comunidad Autónoma pudiera prever cuales son las consecuencias de la omisión de la actuación estatal, pues la sanción que a tal omisión pudiera corresponder es una cuestión cuya regulación corresponde al Estado, tanto a través de la normativa general en materia de validez de los actos administrativos (artículo 149.1.18 CE), como específicamente mediante el ejercicio de las competencias reconocidas en el artículo 149.1.23 CE, en relación específicamente con los procedimientos de evaluación de impacto ambiental.
Por todo ello declara inconstitucional y nulo el artículo 26.2 de la Ley 12/2016.
Finalmente, respecto el artículo 33.1 a), el cual establece que: “El orden jurídico perturbado por un proyecto, un plan o un programa sometido a evaluación ambiental que no haya llevado a cabo la tramitación ambiental preceptiva o contravenga sus condiciones, se restablecerá mediante:
a) La aprobación, la autorización o la licencia del proyecto, el plan o el programa correspondiente con la tramitación previa de la evaluación ambiental, si se solicita y es compatible con la legislación vigente.”
El Tribunal argumenta que el redactado del precepto balear rebaja el umbral de protección de la norma estatal, al permitir la subsanación en un caso en el que la norma estatal determina la falta de validez por razones vinculadas a la finalidad tuitiva de protección del medio ambiente que persigue la Ley 21/2013. Añade que la finalidad tuitiva se manifiesta en la necesidad que la Administración vuelva a conocer en su integridad el plan, programa o proyecto y realice una nueva evaluación completa de las eventuales consecuencias medioambientales. Por ello, considera que la norma balear ha vulnerado la finalidad tuitiva de protección del medio ambiente que persigue la Ley 21/2013.
Así pues, el TC confirma que la norma autonómica, al regular esta posibilidad, no responde al objeto de mejorar la calidad de la evaluación ambiental conforme a las especificidades de sus propias políticas, pues, además, esta subsanación se condiciona a que «sea compatible con la ordenación vigente». El TC considera también que la Comunidad Autónoma, competente para adecuar la regulación de la evaluación a la política ambiental que desarrolle en su territorio, ha rebasado el límite competencial consignado en el artículo 149.1.23 CE, conforme al cual sólo le es posible dictar «normas adicionales de protección» del medio ambiente, siempre que las medidas legislativas autonómicas «sean compatibles, no contradigan, ignoren, reduzcan o limiten la protección establecida en la legislación básica del Estado».
Por todo ello, el TC concluye que la protección concedida por la Ley estatal puede ser ampliada y mejorada por la Ley autonómica; pero lo que resulta constitucionalmente improcedente es que, como aquí ha sucedido, resulte restringida o disminuida (STC 7/2012, de 18 de enero, FJ 5, con cita de otras). En consecuencia, concluye que el artículo 33.1 a) de la Ley 12/2016 es inconstitucional y nulo.
A modo de conclusión, según la sentencia del Tribunal Constitucional se ha vulnerado la finalidad tuitiva de protección del medio ambiente y la delimitación de las competencias entre Estado y Comunidades Autónomas. El Tribunal entiende que cualquier norma autonómica que regule la evaluación ambiental de planes, programas y proyectos no puede rebajar ni interpretar “a la baja” el nivel de protección medioambiental previsto en la Ley básica 21/2013.
