El metabolismo urbano, entendido como los flujos de energía y los ciclos de materia que circulan y alimentan a las ciudades y territorios donde estas se asientan, se ve específicamente afectado por los efectos del cambio climático, que ocasionan impactos en múltiples áreas, servicios y sectores. La planificación y gestión por parte de las administraciones públicas debe aportar soluciones que minimicen los riesgos, actuando sobre la exposición y la vulnerabilidad.
El Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático 2021 – 2030 (de ahora en adelante, PNACC 2021-2030) tiene como finalidad dar respuesta a las crecientes necesidades de adaptación al cambio climático en España, sobre la base de nuestros compromisos internacionales en este campo, estableciendo las bases para promover un desarrollo más resiliente al cambio climático a lo largo de la próxima década para construir un país más seguro. De hecho, este segundo PNACC 2021-2030 ha sido uno de los compromisos establecidos en el acuerdo del Consejo de Ministros del día 21 de enero de 2020 por el que se aprobó la Declaración del Gobierno ante la Emergencia Climática y Ambiental.
Asimismo, es el instrumento de planificación básico para promover la acción coordinada y coherente frente a los efectos del cambio climático en España. Sin perjuicio de las competencias que correspondan a las diversas Administraciones Públicas, el PNACC 2021-2030 define objetivos, criterios, ámbitos de aplicación y acciones para fomentar la resiliencia y la adaptación ante el cambio de clima.
En estos momentos, el PNACC 2021-2030 está en período de consulta pública desde el 4 de mayo de 2020 y suspendida su finalización, prevista para el 4 de junio, según lo establecido en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, el cual determina que el plazo para la recepción de observaciones se prolongará mientras sea de aplicación la citada suspensión de plazos administrativos, y hasta 15 días después de su finalización o derogación.
Asimismo, cabe tener en cuenta que el 19 de mayo de 2020 el Consejo de Ministros ha aprobado el proyecto de Ley de cambio climático para su remisión a las Cortes para su tramitación. La norma tiene como objetivo que España sea neutra en emisiones de dióxido de carbono (CO2) en 2050. El texto incluye 36 artículos distribuidos en nueve títulos, e incorpora las aportaciones del proceso de participación pública que se inició en febrero de 2019, para que España cumpla el Acuerdo de París en línea con los compromisos de la Comisión Europea y con el Pacto Verde Europeo. Para lograr el cumplimiento de los objetivos propuestos se implantarán sucesivos planes de Nacionales de Energía y Clima (PNIEC), que marca la senda entre 2021 y 2030 y plantea una trayectoria que permitirá reducir las emisiones en un 23% respecto a 1990 al final de esta década y duplicar el porcentaje de renovables en el consumo final hasta el 42%.
El PNACC 2021-2030 amplía las temáticas abordadas, los actores implicados y la ambición de sus objetivos. Por primera vez se establecerán en el marco del PNACC 2021-2030 objetivos estratégicos y la definición de un sistema de indicadores de impactos y adaptación al cambio climático, así como la elaboración de informes de riesgo.
En definitiva, a través del PNACC 2021-2030 se impone una nueva gobernanza en base a lo aprendido en el primer Plan Nacional de Adaptación de España, que sistematiza riesgos, las respuestas a los mismos y el seguimiento de su eficacia.
Según el PNACC 2021-2030 se plantean los siguientes objetivos específicos:
- Reforzar la observación sistemática del clima, la elaboración y actualización de proyecciones regionalizadas de cambio climático para España y el desarrollo de servicios climáticos.
- Promover un proceso continuo y acumulativo de generación de conocimiento sobre impactos, riesgos y adaptación en España y facilitar su transferencia a la sociedad, reforzando el desarrollo de metodologías y herramientas para analizar los impactos potenciales del cambio climático.
- Fomentar la adquisición y el fortalecimiento de las capacidades para la adaptación.
- Identificar los principales riesgos del cambio climático para España, teniendo en cuenta su naturaleza, urgencia y magnitud, y promover y apoyar la definición y aplicación de las correspondientes medidas de adaptación.
- Integrar la adaptación en las políticas públicas.
- Promover la participación de todos los actores interesados, incluyendo los diferentes niveles de la administración, los sectores productivos, las organizaciones sociales y la ciudadanía en su conjunto, para que contribuyan activamente a la construcción de respuestas frente a los riesgos derivados del cambio climático.
- Asegurar la coordinación administrativa y reforzar la gobernanza en materia de adaptación.
- Dar cumplimiento y desarrollar en España los compromisos adquiridos en el contexto europeo e internacional.
- Promover el seguimiento y evaluación de las políticas y medidas de adaptación.
Por otra parte, el Plan contiene los siguientes principios:
- Equidad social y territorial para un futuro justo.
- Ciencia y conocimiento en el servicio de la adaptación.
- Transversalidad e integración en la gestión pública.
- Acción coordinada y transparente.
- Componentes estratégicos para la acción en materia de adaptación.
- Objetivos para 18 ámbitos de trabajo: clima y escenarios climáticos; salud, agua y recursos hídricos; biodiversidad y áreas protegidas; forestal, desertificación, caza y pesca continental; agricultura, ganadería, pesca y acuicultura y alimentación; océanos y costas; ciudad, urbanismo y vivienda; patrimonio cultural; energía; movilidad y transporte; industria y servicios; turismo; sistema financiero y actividad aseguradora; reducción del riesgo de desastres; investigación e innovación; educación y sociedad; paz, seguridad y cohesión social.
Finalmente, el Plan establece 18 líneas de acción para cada uno de los ámbitos de trabajo, 7 líneas de acción transversales, así como 28 indicadores.
En este marco, el presente artículo se centra en el análisis del ámbito de trabajo sobre ciudad, urbanismo y vivienda. A tal efecto, se contienen los siguientes objetivos:
- Reforzar la vinculación entre la nueva Agenda Urbana Española 2019 (en adelante, AUE 2019) y el nuevo PNACC, como marcos de gobernanza.
- Integrar la adaptación al cambio climático en la planificación territorial y urbana, desarrollando una gobernanza para la gestión del riesgo democrática, con implicación de todos los interesados en la planificación y la gestión.
- Integrar la adaptación al cambio climático en el sector de la edificación.
Respecto el primer objetivo, relativo a reforzar la vinculación entre la AUE 2019 y el nuevo PNACC, como marcos de gobernanza, se establece lo siguiente:
La AUE 2019 presenta como objetivos estratégicos la prevención y reducción de los impactos del cambio climático y la mejora de la resiliencia en el medio urbano. Estos objetivos se desarrollan a través de propuestas de actuación que guardan una estrecha vinculación con el PNACC. Además, en esta línea de acción del PNACC se propone avanzar en un marco de indicadores común y parámetros de referencia objetivos para el seguimiento de las Agendas Urbanas y las políticas de adaptación al cambio climático. La AUE hace énfasis en el seguimiento y evaluación y recoge un sistema dinámico de indicadores que deben ser compartidos con el PNACC.
A tal efecto, hay dos tipos de indicadores, los descriptivos, que deben ayudar a las Administraciones territoriales, fundamentalmente, a elaborar sus propios Diagnósticos de situación y que serán suministrados por la Administración General del Estado, y, por otro lado, los de evaluación y seguimiento, que son relevantes para poder medir el grado de implementación efectiva de la Agenda.
Esta línea de acción debe ser compartida con las Comunidades Autónomas y entes municipales, a través de comisiones interdepartamentales e intersectoriales, para afrontar la adaptación en el medio urbano e impulsar la coordinación interadministrativa a escala de ciudad.
Los indicadores de cumplimiento son el incremento del número de ciudades que desarrollan Agenda urbanas, incluyendo planes y medidas de adaptación al cambio climático. En segundo lugar, que el sistema de indicadores previsto para el PNACC incorpora indicadores de la Agenda Urbana.
Añadir que no requiere instrumento normativo y se prevé que su financiamiento se haga con el presupuesto ordinario de los organismos implicados.
En cuanto al 2º objetivo que versa sobre integrar la adaptación al cambio climático en la planificación territorial y urbana, desarrollando una gobernanza para la gestión del riesgo democrática, con implicación de todos los interesados en la planificación y la gestión, cabe reseñar que:
La adaptación del modelo territorial y urbano a los efectos del cambio climático, focalizado en la prevención, es uno de los objetivos específicos de la AUE. Entre las actuaciones que propone la AUE se incluyen: desarrollar un planeamiento sectorial, territorial y urbanístico que responda a la prevención frente a los riesgos naturales e incorporar mapas de riesgos naturales al planeamiento, de manera que se eviten actuaciones de transformación urbana que sean susceptibles de verse afectadas por inundaciones, lluvias torrenciales, elevación del nivel del mar, insuficiencia hídrica, riesgo de deslizamiento de tierras, etc.
La AUE también contempla la inclusión de escenarios de cambio climático, la puesta en marcha planes de emergencia frente al cambio climático y el fomento de las actuaciones de prevención y adaptación en suelos urbanizados susceptibles de ser afectados por riesgos naturales. Además de avanzar en la integración de los riesgos derivados del cambio climático en la planificación territorial y urbanística, es necesario incorporar a la planificación el concepto de infraestructuras verdes urbanas y azules, como soluciones multifuncionales basadas en la naturaleza, que resuelven problemas urbanos como la mejora de la biodiversidad, la gestión de zonas inundables, la reducción de islas de calor, la lucha contra el cambio climático o la mejora de la calidad del aire.
También es necesario promover la incorporación del mapeado del clima urbano a las herramientas de planificación y gestión urbana.
La AUE incluye un objetivo específico enfocado a mejorar la resiliencia frente al cambio climático, que incluye como líneas de actuación el cuidado de la forma espacial de la ciudad, su morfología, la presencia de vegetación, el albedo de los materiales de las superficies urbana y la aplicación de criterios bioclimáticos en el diseño de los espacios abiertos. Una adecuada planificación que tenga en cuenta la influencia del clima regional y local, el desarrollo compacto, el relleno de los vacíos y espacios urbanos y la densificación inteligente pueden preservar espacio para la agricultura, la bioenergía y los sumideros de carbono.
En este marco, el indicador de cumplimiento son los nuevos planes territoriales y urbanísticos que analicen los riesgos derivados del cambio climático, incorporando medidas para minimizarlos.
El instrumento normativo requerido es la Ley de Cambio Climático y Transición Energética y adaptación de la normativa urbanística de las CC.AA.
La financiación para su consecución es el presupuesto ordinario de los organismos implicados, el Plan de vivienda y los Fondos Europeos.
Finalmente, el 3er objetivo sobre integrar la adaptación al cambio climático en el sector de la edificación, determina que:
Más de la mitad del parque inmobiliario español se construyó con anterioridad a la entrada en vigor de la primera normativa española (norma NBE CT 1979) que exigía unos mínimos requisitos de eficiencia energética. Por ello, la reconversión del sector inmobiliario y de la construcción hacia la rehabilitación edificatoria, regeneración y renovación urbanas, es un aspecto fundamental para reducir la vulnerabilidad de los edificios y las viviendas frente al cambio climático. Dar respuesta a muchas de las necesidades emergentes de la sociedad requiere, inevitablemente, una transformación muy significativa de todo el patrimonio construido. Nuestros edificios y espacios públicos fueron proyectados para situaciones, necesidades y formas de vida diferentes a las actuales y sin la consideración de las condiciones climáticas futuras.
La AUE hace énfasis en el valor de la rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, localizando áreas que permitan aplicar políticas integrales de intervención físico-espacial, social, económica y ambiental. La transformación hacia la mejora integral de los edificios, el establecimiento y el mantenimiento de unas condiciones adecuadas de habitabilidad, requieren el uso de recursos diversos y un amplio abanico de actuaciones, tanto públicas como privadas. Para conseguir una edificación más resiliente es necesario avanzar el despliegue de la infraestructura verde urbana, la recuperación de aguas pluviales y aguas grises de los edificios y las innovaciones tanto desde el punto de vista de los materiales (ej: pavimentos permeables) como de las soluciones constructivas (ej: arquitectura bioclimática, fachadas o cubiertas verdes, soluciones de sombreamiento estacional, estrategias de enfriamiento nocturno).
Así pues, es necesario tener en cuenta en la planificación y en el diseño urbano, así como en el diseño y construcción de los edificios, el fenómeno de la isla de calor urbana. Para ello será preciso estudiar la influencia de clima regional y local, elaborando mapas de clima urbano, que analicen la capacidad de absorción y de cesión de calor por parte de los materiales urbanos y mapas de ventilación urbana.
Ante este escenario, se propone como indicador de cumplimiento el número de viviendas y la superficie de edificios sujetos a actuaciones de rehabilitación progresa en el periodo 2021-2030 (Indicadores de la AUE 2.6.3 y 2.6.2., respectivamente).
Asimismo, el instrumento normativo requerido es la actualización del Código Técnico de la Edificación.
Su financiación provendría del Plan de vivienda, Programa Pareer y Fondos Europeos, que desarrollen la rehabilitación del parque edificado según los objetivos del Plan Nacional de Energía y Clima y de la Estrategia a largo plazo para la rehabilitación energética en el sector de la edificación en España, ERESEE.
En conclusión, ante este nuevo rumbo que ha de tomarse mediante el PNACC 2021-2030, reforzado con las previsiones de la futura ley de cambio climático, nos dirigimos hacia la reconstrucción de ciudades y territorios más resilientes, seguros y sostenibles, donde las administraciones públicas, especialmente las autonómicas y locales, deberán apostar por una nueva planificación territorial, sectorial y urbanística, y por una normativa referente al diseño urbano y normativa edificatoria, que establezcan las bases para promover un desarrollo más resiliente al cambio climático a lo largo de la próxima década para construir un país más seguro.
Para ello, las administraciones deberán reforzar su cooperación y coordinación, y lograr recursos que permitan hacer efectivos estos objetivos, con la colaboración de expertos en una pluralidad de disciplinas, como, por ejemplo, en el campo ambiental, sanitario y social.
