A partir de un informe del Centro de Estudios de Políticas Europeas, en este documento se analizan diversos instrumentos políticos, financieros y normativos -tanto nuevos como ya existentes- para crear una demanda de materiales circulares y productos con menos emisiones de carbono, ilustrados con ejemplos de cuatro sectores intensivos en recursos y en carbono, a saber, la construcción, el acero, los textiles y los plásticos.
RECUPERACIÓN Y RESILIENCIA CLIMÁTICA Y AMBIENTAL A NIVEL INTERNACIONAL
A nivel internacional, según la publicación de Bloomberg Green, de los estímulos gubernamentales para la recuperación económica de la Covid-19 de las 50 mayores economías del mundo, a finales de mayo de 2020, tan solo se había destinado un 0,2% de su presupuesto a prioridades climáticas.
Por otro lado, Asia, según un estudio de ING Think (2020), que emite un 47% de las emisiones de carbono, no ha adoptado enfoques de estímulo de resiliencia ambiental y climática para la recuperación de la pandemia.
Basándose en una encuesta de expertos de ministerios de finanzas, bancos centrales y otras organizaciones, el economista Cameron Hepburn de la Universidad de Oxford y otros colaboradores, identificaron cinco elementos políticos que parecen tener el potencial de contribuir a los objetivos económicos y climáticos:
- inversión en infraestructuras físicas limpias,
- la modernización de la eficiencia de los edificios,
- inversión en educación y formación para hacer frente al desempleo inmediato de la COVID-19 y el desempleo estructural derivado de la descarbonización, lo que se describe como “transición justa” en la UE,
- la inversión en capital natural para la resiliencia y la regeneración de los ecosistemas,
- inversión en I+D limpia.
Varios de estos elementos políticos pueden aplicarse a la economía circular.
En cuanto a Europa, era líder en finanzas sostenibles antes de la pandemia y sigue impulsando una recuperación de la economía verde, es decir, circular y con bajas emisiones de carbono.
INSTRUMENTOS FINANCIEROS DE LA UE
De acuerdo con la infografía adjunta del Consejo de la UE, actualmente, en términos financieros, el presupuesto total de la UE tiene un valor total de 1,8 billones de euros, de los cuales unos 1,07 billones corresponden al marco financiero plurianual (MFP) para el período 2021-27, mientras que los 750.000 millones de euros restantes proceden del instrumento de recuperación de la UE “Next Generation” (NGEU).
El compromiso con los objetivos climáticos del Acuerdo de París se ve respaldado por el objetivo de utilizar el 30% de los fondos del MFP y del NGEU para la inversión climática, lo que representa un aumento del 10% en comparación con el objetivo respectivo para el presupuesto de la UE de 2014-20.
Los fondos NGEU consistirán en 390 millones de euros en subvenciones y 360 millones de euros en préstamos que estarán disponibles para los Estados miembros bajo determinadas condiciones.
Sin embargo, en los fondos del MFP y del NGEU no se concreta asignación alguna en materia de economía circular.
La mayor parte de estos instrumentos económicos se proporcionarán a través del Reglamento por el que se establece un Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (que acaba de pasar la primera lectura en el Parlamento Europeo). El acceso dichos a fondos estará sujeto a la aprobación de los llamados planes nacionales de recuperación y resiliencia preparados por los Estados miembros. Estos planes, que deben seguir las directrices de la Comisión Europea, serán evaluados por la Comisión Europea a través del mecanismo del Semestre Europeo, en función de los criterios de contribución al potencial de crecimiento, la creación de empleo y la transición económica, ecológica y digital del país (lo que incluye la asignación mínima del 30% a la acción climática). La evaluación de estos planes adoptará la forma de informes elaborados por la Comisión Europea para el Plan de Recuperación y Resiliencia de cada país.
Las contribuciones a la transición “verde” contienen una perspectiva tanto climática como ambiental. En cuanto a la primera, los Estados miembros tendrán que explicar cómo su plan contribuirá a alcanzar los objetivos climáticos y energéticos de 2030, así como el objetivo de neutralidad climática para 2050. También será necesario “especificar el impacto de las reformas e inversiones en la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, la cuota de energía renovable, la eficiencia energética, la integración del sistema energético, las nuevas tecnologías de energía limpia y la interconexión”.
La economía circular se incluye en los objetivos ambientales previstos de estos planes y, en este contexto, se invita a los Estados miembros a que muestren cómo los planes ayudarán a alcanzar los objetivos de uso sostenible y protección del agua, prevención y reciclaje de residuos, control de la contaminación y la ecologización de las zonas urbanas, entre otros. A la hora de decidir las inversiones, los Estados miembros deberán tener en cuenta los criterios de la Taxonomía (criterios de sostenibilidad reconocidos) marcados por el Reglamento (UE) 2020/852, de 18 de junio de 2020, relativo al establecimiento de un marco para facilitar las inversiones sostenibles y, a su vez, los planes deberán cumplir con el principio de “no causar daños significativos”.
Las medidas del Marco Financiero Plurianual, requerirá que los Estados miembros presenten un Marco Común de Apoyo que explique la estrategia general y los objetivos del uso de los fondos, que luego se transformarán en programas operativos específicos con medidas claras a financiar. A diferencia del carácter excepcional de los fondos NGEU, que apoya los gastos de las administraciones públicas en diferentes ámbitos de la economía, el presupuesto de la UE tiene que asignarse a programas y medidas y cofinanciar la inversión en proyectos específicos.
En cuanto a los fondos NGEU, se incluye una partida bajo el programa InvestEU (5.600 millones de €), un programa europeo que ofrece garantías, préstamos, capital y asistencia técnica para inversiones críticas en Europa, principalmente a través del Banco Europeo de Inversiones (BEI). Actualmente, el BEI está reformando y reorientando sus prioridades hacia las inversiones sostenibles. La influencia del BEI para reorientar la inversión privada hacia áreas más sostenibles podría ayudar sustancialmente a promover soluciones circulares. Sin embargo, la economía circular está muy poco desarrollada en comparación con la labor realizada para identificar las inversiones de baja emisión de carbono para apoyar la transición.
ReactEU, una ampliación de la política de cohesión de la UE de nueva generación (con 47.500 millones de €), complementará el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo Social Europeo (FSE) y el Fondo de Ayuda Europea para los Más Necesitados (FEAD). En cuanto a la Transición Justa, el NGEU destinará 10.000 millones de € que deberán cumplir con los requisitos del Reglamento para el Fondo de Transición Justa.
El programa de investigación Horizonte Europa continúa con 5.000 millones de € presupuestados. Todavía no está claro si la economía circular en Horizonte Europa estará incluida, al no tratarse de una tecnología ni un sector. No obstante, cabe esperar que se lleven a cabo las convocatorias específicas de propuestas de investigación, como, por ejemplo, sobre cómo desarrollar enfoques circulares de manera eficiente y/o dirigir el comportamiento de los actores socioeconómicos en la misma dirección. Esto podría adoptar la forma de una Agenda Estratégica de investigación e innovación sobre economía circular para la UE y los Estados miembros, identificando los sectores en los que es necesario investigar sobre la economía circular, así como los programas necesarios.
MEDIDAS PARA ESTIMULAR LA DEMANDA
Impuestos y etiquetado.
Una primera medida sería estimular la demanda del mercado de productos y tecnologías “verdes”, es decir, bajos en carbono y productos sostenibles/circulares. Las exenciones fiscales o el etiquetado de los materiales reciclados podrían ser dos de estas medidas. Son medidas que pueden aplicarse fácilmente en áreas en las que hay una diferencia de coste relativamente pequeña entre una solución baja en carbono y una solución con mayor contenido de carbono o entre niveles bajos y altos de “circularidad”. Ya hay ejemplos de exenciones fiscales en diferentes Estados miembros. Por ejemplo, Bélgica ha introducido un tipo de IVA reducido del 6% para las actividades de demolición y reconstrucción, mientras que los Países Bajos, Irlanda, Eslovenia, Luxemburgo y Finlandia han introducido reducciones del IVA para determinados servicios de reparación. Podrían plantearse diferentes opciones de este tipo de reducción para diferentes materiales y productos; por ejemplo, para el aluminio, la diferenciación fiscal podría estar vinculada al insumo energético.
Sin embargo, cuanto más compleja sea la diferenciación de materiales, más tendrán que reflejar esta complejidad los sistemas de contabilidad y medición. Esto también está relacionado con las nuevas tecnologías emergentes que pueden suponer nuevos retos; determinar la cantidad de materia prima que se utilizará en los nuevos plásticos derivados del proceso de reciclaje químico puede ser una tarea compleja desde el punto de vista técnico, por ejemplo.
En lo que respecta a la energía, acelerar la eliminación progresiva del carbón, las energías renovables y otras tecnologías sostenibles, así como nuevas agrupaciones industriales (como la simbiosis industrial) podrían reactivar las regiones actualmente intensivas en carbón.
Dada la relativa competitividad de las tecnologías renovables – con algunas excepciones -, la principal tarea es centrarse en la creación de un marco propicio mediante la ya mencionada eliminación del carbón, acompañada del plan de transición justa, las infraestructuras, las condiciones del mercado y, posiblemente, las disposiciones de gobernanza transfronteriza para la energía eólica marina. Después, la política industrial, debe desarrollarse en el marco de su enfoque en las cadenas de valor para garantizar que los puestos de trabajo y otros beneficios económicos se acumulen en la UE.
Contratación pública ecológica
Las directivas de contratación pública proporcionan el marco necesario para introducir la contratación pública ecológica (CPE). Hasta la fecha, su adopción es limitada e insuficiente para abordar los retos de la economía circular o con bajas emisiones de carbono o de la economía circular según otro estudio del mismo Centro de Estudios de Políticas Europeas.
Aunque existen directrices y apoyo técnico, el carácter voluntario de las buenas prácticas supone una limitación en su aplicación. Los criterios y objetivos mínimos de la CPE, así como la introducción progresiva de un control obligatorio, tal y como propone la Comisión Europea, podrán solucionar en cierta medida este problema.
Otro paso sería poner a disposición del público herramientas fácilmente disponibles relacionadas, por ejemplo, con las consideraciones de la economía circular, para garantizar que los Estados miembros puedan seguirlas en la práctica.
Los actos delegados o los requisitos técnicos de las directivas sectoriales deberían hacer obligatoria la contratación pública ecológica, como es el caso de la Directiva sobre la eficiencia energética de los edificios (2018/844/UE), así como la Directiva sobre vehículos limpios (2019/1161/UE).
Muchos productos y sus componentes no son de origen comunitario y la demanda de cumplimiento afectaría en algunos casos a los productores extracomunitarios que dependen de la demanda de la UE. Aspectos básicos como la inclusión de la reutilización y/o el reciclaje al final de la vida útil deberían ser obligatorios; las herramientas para el ciclo de vida completo para ayudar a las autoridades públicas a adoptar soluciones circulares seguirán siendo un reto.
Contratos por diferencias para carbono (CCfD)
Los contratos por diferencias para carbono son una herramienta política que podría apoyar a minimizar la incertidumbre sobre los precios del mercado de derechos de emisión. Un Contrato de Carbono es un contrato por el cual un gobierno, institución o agente A acuerda con otro agente B un precio fijo del carbono durante un periodo de tiempo determinado. Durante el periodo acordado en el contrato, este agente B vende las emisiones de carbono (o derechos de emisión) al precio de mercado. Si se formula como un precio de ejercicio sobre el precio del mercado del carbono (una opción de dos caras), se convierten en Contratos por Diferencias para Carbono (CCfD). Si el precio de mercado es inferior al del precio del periodo acordado, el agente recibe la diferencia. Si el precio de mercado es superior, el agente tiene que devolver los ingresos adicionales al gobierno o agente A. En Alemania ya se contempla como instrumento en su Estrategia Nacional del Hidrógeno.
En la práctica, un CCfD con un precio de ejercicio superior al precio real del carbono permite a una empresa o a un inversor comprar derechos de emisión en el mercado y venderlos al precio del periodo acordado en el contrato, generando así ingresos. También es necesario un enfoque para fijar el precio de ejercicio. En este caso, se podría recurrir a las licitaciones para que exista cierto grado de competencia y transparencia de precios.
Un CCfD es un instrumento potencialmente poderoso para incentivar la producción climáticamente neutra. Sin embargo, pueden tener un coste fiscal importante. Las duras restricciones presupuestarias del presupuesto común de la UE pueden imponer un límite. Además, los CfDs funcionan mejor para productos específicos (incluidos en el RCDE) que para promover políticas que se dirigen a cadenas de valor más amplias como puede ser la economía circular. Este instrumento está pensado para grandes industrias intensivas en carbono.
El precio del carbono y el Régimen de Comercio de Derechos de Emisión (RCDE)
El RCDE cubre alrededor del 40% del total de las emisiones de GEI de la UE, incluyendo muchos de los mismos sectores que también son objeto de la estrategia de economía circular de la UE, como los materiales básicos, los plásticos y los textiles. Aunque estos dos últimos están entre los sectores más pequeños del RCDE, su impacto en términos de emisiones y su interacción con otras medidas políticas de circularidad puede ser significativo. La señal de precios del RCDE desincentiva claramente la producción intensiva en carbono. En los casos en los que se dispone de alternativas, el RCDE puede impulsar cambios operativos inmediatos en la industria, como se ha visto en el caso de la generación de energía con carbón.
En una estrategia de economía circular, merece la pena reflexionar sobre el papel del RCDE, especialmente porque la escasez de materiales crecerá invariablemente, lo que, a su vez, influenciará la dirección a largo plazo de la política climática de la UE. Todo ello tiene implicaciones para la cadena de valor de la construcción, ya que los materiales son básicos. Además, el uso de la electricidad puede ser cada vez más importante en la medida que se electrifica la calefacción de los edificios. Por lo tanto, el RCDE podría desempeñar un papel de arbitraje entre los materiales y las operaciones (es decir, el uso de la energía) para impulsar la reducción de las emisiones.
También se plantea la cuestión de si el RCDE puede incentivar directamente una mayor circularidad u otras innovaciones más generales. Aunque se necesita algo más que una señal de precio del carbono para impulsar cambio transformacional, el precio del RCDE puede apoyar el argumento comercial para las inversiones circulares siempre que haya cierta confianza en la trayectoria de los precios.
Aquí, la credibilidad juega un papel importante. El compromiso mostrado con el RCDE durante la pandemia, ha reforzado su credibilidad política, como demuestran los recientes máximos del precio del RCDE. Igualmente, importante es el papel que puede desempeñar el RCDE en la taxonomía de la financiación sostenible. Los puntos de referencia del RCDE -utilizados para garantizar que los volúmenes de asignación gratuita- se basan en las instalaciones más eficientes, y que pueden informar sobre lo que podría considerarse inversiones “sostenibles”. En términos más generales, los datos exactos y precisos que se recogen para todos sectores del RCDE facilitan la evaluación de la intensidad de las emisiones.
Ayudas estatales
Las ayudas estatales están sujetas a las normas de la UE y los Estados miembros tienen que notificar cualquier ayuda estatal que supere determinados umbrales. Las ayudas estatales que se consideren negativas para el mercado interior y la competencia leal pueden ser rechazadas, ya que infringen el artículo 107 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). Sin embargo, en los ámbitos que la UE considera justificadas por objetivos de interés general, puede acordar que algunas ayudas son compatibles con el mercado interior. A raíz del Covid-19, el sistema de control de las ayudas estatales se ha relajado, y la Comisión Europea ha señalado que dará luz verde a gran parte de las ayudas estatales notificadas relacionadas con la lucha contra la pandemia, dada la necesidad de revertir los considerables efectos del Covid-19 en las economías y la preservación del empleo de la UE.
No obstante, en el futuro, cuando el sistema de ayudas estatales vuelva a ser más restrictivo, puede haber un potencial para proporcionar un régimen más relajado a la ayuda que apoye importantes inversiones relacionadas con la economía circular. Otro aspecto que podría considerarse es que la Comisión Europea imponga limitaciones más estrictas a las notificaciones de ayudas estatales que no tengan en cuenta la necesidad de cambiar hacia sistemas “verdes o circulares” más sostenibles. Si la Comisión Europea optara por esta vía, debería formular unas amplias directrices sobre ayudas estatales para que los criterios en los que se basa la evaluación sean transparentes y estén claramente vinculados a las políticas y reglamentos de la UE.
También existe el riesgo de que una amplia ayuda estatal exacerbe aún más las divergencias entre los Estados miembros de la UE, debido a las diferentes capacidades fiscales. Esto también podría abordarse mediante un apoyo reforzado a través del presupuesto de la UE, para aliviar diferencias fiscales. Por lo tanto, el control de las ayudas estatales como herramienta para alcanzar otros objetivos políticos tiene límites intrínsecos, ya que depende de la voluntad de los Estados miembros de comprometerse fiscalmente en primer lugar. Aunque la definición de ayuda estatal puede interpretarse en sentido amplio, los Estados miembros -y en última instancia los tribunales de la UE- pueden tener interpretaciones diferentes sobre qué políticas nacionales constituyen ayudas estatales, sin las cuales el proceso de notificación y la evaluación de la compatibilidad no entran en juego.
ECONOMÍA CIRCULAR Y CADENAS DE VALOR INDUSTRIAL
Entre las principales ambiciones de la Estrategia Industrial publicada por la Comisión Europea en marzo de 2020 está la creación de nuevos mercados de productos neutros para el clima y circulares, apoyados por nuevos procesos industriales y tecnologías limpias. Las medidas de estímulo podrían impulsar los esfuerzos para reducir el impacto ambiental de las industrias que consumen mucha energía. El cambio a una trayectoria de emisiones netas requiere importantes inversiones en procesos y técnicas industriales, especialmente en los sectores “difíciles de eliminar”, como los plásticos, el cemento, el acero y el transporte pesado por carretera. Los fondos que estarán disponibles en el contexto de los Planes de Recuperación y Resiliencia de recuperación y resiliencia, nunca antes se habían puesto a disposición a esta escala y ofrecerán la oportunidad de acelerar el desarrollo y la adopción de enfoques novedosos en todo el mundo en sectores clave de gran intensidad de recursos, como el textil, la construcción, el acero, la electrónica, la movilidad, la alimentación y los plásticos. La atención debe centrarse en las actividades que hoy en día pueden crear puestos de trabajo, pero en áreas en las que podría haber una contribución realista a la descarbonización mediante enfoques circulares en las próximas dos décadas aproximadamente.
La cadena de valor de la construcción incluye materiales básicos que están cubiertos por el RCDE, así como los insumos energéticos. El sector del acero es el mayor emisor industrial de emisiones de carbono, mientras que los plásticos y la producción textil también están incluidos en el RCDE, aunque con menores emisiones, pero con gran importancia para el uso de los recursos en general.
- Construcción
La industria de la construcción es la responsable de más del 30% de la extracción de recursos naturales, así como del 25% de los residuos sólidos generados en el mundo. En Europa, el sector de la construcción consume alrededor del 40% de la energía y los recursos, mientras que el 40% de todas las emisiones de GEI pueden atribuirse a los edificios y a las infraestructuras. Los residuos podrían reducirse si los materiales se mantuvieran en un bucle cerrado -en la medida de lo posible – para conservar su máximo valor.
Un factor que complica la situación de la cadena de valor del sector de la construcción es que intervienen múltiples actores, a menudo descoordinados y con intereses contrapuestos, como contratistas, instaladores, arquitectos, gestores de operaciones de edificios, y proveedores y productores de material, equipos y energía. Esto se traduce en que el ahorro de carbono que se produce en algunas partes de la cadena de valor no se tiene en cuenta en el conjunto de toda una edificación.
Los consumidores finales, es decir, los que utilizan los edificios, los inquilinos, no tienen información sobre el contenido de carbono de un edificio, como ocurre cuando se trata de un edificio de oficinas, por ejemplo, en relación a la eficiencia térmica. Todos los demás insumos a lo largo de las cadenas de valor no se calculan.
Esto significa que hay pocos incentivos para utilizar materiales bajos en carbono, como el cemento o el acero bajos en carbono, aunque el aumento del coste del edificio sea muy bajo. El uso de cemento o acero con bajas emisiones de carbono puede aumentar el coste global de un edificio en tan sólo un 1%, pero como una casa con menos carbono (materiales) no aporta un valor adicional al propietario de la casa, normalmente, los materiales con bajas emisiones de carbono (por ejemplo, cemento, acero, productos químicos, aluminio, o madera bajos en carbono) no se incentivan. La elección de los materiales la hacen los constructores en función del precio y la funcionalidad, a veces en la estética, pero rara vez en el carbono, también porque los materiales con bajas emisiones de carbono no son fáciles de encontrar en el mercado. Los materiales de construcción, al ser industrias que consumen mucha energía, suelen estar regulados por separado; en la UE esto se hace en el marco del RCDE. La atención se centra en los materiales, no en la cadena de valor completa. Esto reduce los incentivos para reducir las emisiones, por ejemplo, electrificando las canteras.
Los materiales de construcción se caracterizan por una larga vida útil y las infraestructuras construidas permanecen en el sistema económico durante muchos años. Sin embargo, la perspectiva convencional de las cadenas de suministro deja de lado este aspecto. Para permitir una perspectiva más amplia de las cadenas de suministro y crear procesos de innovación será necesario ir más allá de los sectores y subsectores. Esto podría abrir nuevas oportunidades de innovación que abarquen materiales, procesos, servicios y nuevos modelos empresariales.
Un primer paso es desarrollar normas creíbles de contabilidad del carbono para establecer el contenido de carbono de un edificio, a fin de orientar a la cadena de valor de la construcción y, en particular, al sector inmobiliario. El resultado final podría ser un pasaporte de materiales. Es muy posible que la diferenciación de los productos (casas con altas emisiones de carbono frente a las de bajas emisiones de carbono) sea suficiente para crear cierta demanda para los edificios con bajas emisiones de carbono y, por tanto, para la circularidad y los materiales con bajas emisiones de carbono.
Siempre que existan normas de contabilidad creíbles, los gobiernos podrían establecer obligaciones u objetivos de “presupuestos de carbono” para las casas, por ejemplo, basados en la superficie o el volumen.
Acero
La fabricación de acero con bajas emisiones de carbono y neutro para el clima es posible, en teoría, mediante la captura y el almacenamiento de hidrógeno y carbono. Los hornos de arco eléctrico que funcionan con chatarra de acero (en lugar de hierro producido primariamente, o hierro reducido directamente, que requiere hidrógeno) permiten fabricar acero utilizando únicamente electricidad. Sin embargo, la oferta de chatarra es limitada.
Desde el punto de vista del mercado, también es importante que exista un mercado específico para el acero ecológico. La información al consumidor, las normas o las etiquetas de los productos podrían desempeñar un papel en este sentido. De este modo, los clientes interesados pueden adquirir un acero diferenciado del acero convencional con alto contenido en carbono, posiblemente incluso a pesar de las diferencias de coste. Una política de productos sostenibles prevista en el Plan de Acción de la Economía Circular podría apoyar este enfoque. Asimismo, en otras partes de la cadena de valor del acero, un sistema de garantía de origen podría apoyar la fabricación de acero verde por la de hidrógeno.
- Textiles
La industria textil y de la confección es una compleja cadena de valor industrial que abarca actividades como la transformación de fibras naturales (algodón, lino, lana, etc.) y sintéticas (poliéster, poliamida, etc.) en hilos y tejidos y la producción de una multitud de productos para la confección, el mobiliario y las aplicaciones técnicas. Con unas 160.000 empresas y 1,5 millones de empleados, la industria hace una importante contribución al paisaje industrial de la UE. Con un consumo doméstico por valor de 520.000 millones de euros, en 2019, la UE-28 es actualmente el principal mercado mundial de productos textiles y de confección.
Si bien el sector tiene una importancia económica significativa para la UE, los elevados niveles de consumo de productos textiles tienen diversas consecuencias ambientales, que van desde la presión sobre los suelos, los materiales y el uso del agua hasta la contaminación del agua y la contribución a las emisiones de CO2. Concretamente, la producción y manipulación de textiles en la UE en 2017 requirió 1,3 toneladas de materias primas primarias y 104 m3 de agua por persona, aunque la mayor parte de este consumo (85% de materiales y 92% de agua) tuvo lugar fuera de la UE, ya que es un importador neto de textiles.
La producción textil también es un proceso intensivo en emisiones de gases de efecto invernadero, con unas 15-35 toneladas de CO2 equivalente generadas por tonelada de textiles producidos. Se ha estimado que en 2015 las emisiones mundiales de la producción textil equivalían a 1.200 millones de toneladas de CO2, lo que superaba las emisiones colectivas de los vuelos internacionales y el transporte marítimo.
Las pautas de consumo insostenibles se ven agravadas por la elevada generación de residuos textiles y los bajos índices de recogida, que varían entre el 11% y el 75% en toda la UE, dependiendo, entre otros factores, de la disponibilidad de infraestructuras y la densidad de los puntos de recogida. La clasificación de los textiles recogidos suele ser un proceso manual, ya que actualmente hay pocas instalaciones de clasificación a gran escala en toda la UE. Además, cantidades significativas de textiles recogidos sin clasificar acaban en Europa del Este para su clasificación o se exportan a terceros países.
La reintroducción de los productos textiles en el proceso de producción de nuevos materiales de alta calidad es prácticamente inexistente, ya que la gran mayoría de los productos textiles recogidos se utilizan en aplicaciones de reciclaje descendente o acaban en vertederos e incineradoras. Esto se debe a la diversa mezcla de materiales y sustancias en los textiles y a la falta de tecnologías para la separación de mezclas de fibras de poliéster/algodón.
La Directiva revisada sobre residuos de la UE 2018/851, adoptada en mayo de 2018, exige por primera vez que todos los Estados miembros establezcan sistemas de recogida selectiva de productos textiles antes del 1 de enero de 2025. Esto significa que los países tendrán que mejorar sus mecanismos de recogida en un plazo muy breve. El aumento de las tasas de recogida dará lugar a grandes volúmenes de textiles sin clasificar, lo que indica que los países deben estudiar enfoques integrales tanto para la recogida como para la clasificación del material textil.
El desarrollo de instalaciones de clasificación automatizada a gran escala requiere una elevada inversión inicial, por lo que los fondos de recuperación disponibles podrían ofrecer oportunidades de inversión.
Una clasificación más eficaz también aumentaría el potencial de reutilización de los textiles. En cuanto al reciclado de textiles no reutilizables en nuevas fibras, se necesita un apoyo continuo para las actividades de I+D o para llevar soluciones prometedoras al mercado a gran escala.
La eliminación de los cuellos de botella normativos puede apoyar el clima de inversión en este sector. Entre estos cuellos de botella se encuentran las cuestiones relacionadas con la definición de los textiles usados, la disponibilidad limitada de información sobre las sustancias y el contenido de los textiles, y la ausencia de requisitos de diseño ecológico.
Las medidas para estimular la demanda, como las exenciones fiscales o las primas y la contratación pública ecológica, pueden impulsar la demanda de productos y servicios circulares. La armonización de los criterios de fin de la condición de residuos a nivel de la UE para los productos textiles también podría proporcionar señales de demanda. Otro enfoque consiste en combinar las obligaciones de las empresas con los incentivos de los sistemas de responsabilidad ampliada del productor (RAP); en Francia, las empresas que introducen en el mercado productos textiles con una determinada proporción de fibras recicladas están sujetas a una tasa reducida de RAP.
- Plásticos
Debido a sus numerosas funcionalidades y a su bajo coste, los plásticos han experimentado un crecimiento de la producción durante décadas y se utilizan ampliamente en multitud de sectores como el envasado, la construcción, la electrónica, la automoción y la agricultura. La producción mundial de plásticos ascendió a 360 millones de toneladas en 2018, de las cuales 62 toneladas se produjeron en Europa. Durante el mismo año, se recogieron unos 29 millones de toneladas de residuos de plástico en la UE, de las cuales la mayoría (68%) fueron incinerados para la recuperación de energía o terminó en los vertederos, y el resto (33%) se recicló.
El daño a los ecosistemas terrestres y marinos ecosistemas terrestres y marinos, la generación de emisiones de CO2 y los riesgos para la salud son algunos de los impactos vinculados a los niveles tan elevados de producción y de residuos de plástico. La producción primaria de plásticos en la UE genera unos 3,2 millones de toneladas de emisiones de GEI, mientras que la fabricación de otros productos de plástico añade otras 300.000 toneladas.
En 2018 la Comisión Europea publicó una estrategia sobre los plásticos a la que siguieron acciones legislativas como la prohibición de ciertos artículos de plástico de un solo uso y varios compromisos de alto nivel. Aunque la estrategia ha dado lugar a una acción decisiva a nivel de la UE en varios ámbitos, la resolución de los considerables retos relacionados con la producción de plásticos requerirá un enfoque en soluciones integradas en toda la cadena de valor de los plásticos en los próximos años (tal como propone el informe de la Fundación Ellen MacArthur “Romper la ola de plástico”). Algunas soluciones con una perspectiva a largo plazo pueden promoverse a través de los planes y estrategias de recuperación de los Estados miembros. En este contexto, son necesarias más inversiones en infraestructuras físicas para la recogida, clasificación y tratamiento de los residuos plásticos. A la hora de elaborar sus estrategias de recuperación y en consonancia con los requisitos derivados de la legislación de la UE, los países con elevadas tasas de vertido pueden priorizar las inversiones sobre las infraestructuras que maximizan el valor de los materiales recuperados, con fines de economía circular, por ejemplo, en detrimento de las incineradoras.
Por lo tanto, es necesaria la inversión en nuevos procesos de reciclaje de plásticos. Algunas opciones para convertir los plásticos en nuevas materias primas ya están disponibles en el mercado, pero requieren una de una alta calidad en la clasificación previa de los residuos, mientras que otros procesos están en fase de desarrollo y son gravosos económicamente. Un ejemplo es el hidrocraqueo, que requiere aportes de hidrógeno y es costoso, lo que dificulta el desarrollo de esta tecnología.
También en este sector, instrumentos como la contratación pública y los incentivos fiscales pueden apoyar la demanda de plásticos reciclados a corto y medio plazo. Unas normas mínimas de contenido reciclado en determinados productos de plástico podrían crear incentivos.
La incorporación de contenido reciclado en los productos es un ámbito en el que todavía es necesario innovar; el plan francés de recuperación y resiliencia prevé ayudas financieras para estudios en este ámbito.
Las estrategias de recuperación también deben promover actividades que vayan más allá del mero reciclaje de productos; por ejemplo, el plan nacional de recuperación francés propone apoyar acciones como I+D de alternativas al plástico de un solo uso, centros de reparación y proyectos que reduzcan el uso de plásticos de un solo uso en los centros sanitarios. Además, los países pueden evaluar formas de promover la reutilización de los plásticos; los Países Bajos son uno de esos casos que han anunciado objetivos para los envases de plástico que incluyen la reutilización, además del reciclaje, tal como exige la normativa de la UE.
RESUMEN Y CONCLUSIONES
Como nueva forma de enmarcar la gestión sostenible de los recursos, la economía circular ha recibido una gran atención en los círculos políticos, en gran parte debido a su potencial para reducir emisiones de gases de efecto invernadero y otros impactos ambientales, al tiempo que genera beneficios de crecimiento y empleo.
El acceso a los fondos disponibles en el marco de la recuperación económica se hará sobre la base de los Planes Nacionales de Recuperación y Resiliencia que están preparando los Estados miembros. En ellos se incluyen sugerencias tanto de inversiones como de reformas para contribuir a largo plazo al crecimiento, el empleo y la transición ecológica. Esta última puede incluir tanto objetivos climáticos como ambientales.
Según las orientaciones publicadas por la Comisión Europea, la economía circular encaja en los objetivos ambientales previstos de estos planes y los Estados miembros pueden decidir inversiones para apoyar acciones como la construcción de centros de simbiosis industrial, la promoción de modelos de negocio circulares, la producción eficiente de recursos, el consumo sostenible y las actividades de reparación y reutilización. Los Estados miembros también pueden decidir sobre otras inversiones relacionadas con el clima o el medio ambiente, por ejemplo, la renovación de edificios residenciales, inversiones en eficiencia energética, energía limpia (por ejemplo, hidrógeno) y/o infraestructura de carga y la restauración de los sumideros de carbono terrestres. Estas inversiones climáticas y ambientales pueden aplicarse en varios sectores que utilizan muchos recursos, como el textil construcción, acero, electrónica, movilidad y plásticos.
Aunque existen oportunidades para invertir en enfoques novedosos en toda una serie de sectores que consumen muchos recursos, la escala de contribución de estos planes a la trayectoria de descarbonización de la UE dependerá de las decisiones tomadas en los planes nacionales de recuperación y resiliencia. Lo ideal sería centrarse en las inversiones que puedan tener un impacto a largo plazo, especialmente en el ámbito de las infraestructuras (por ejemplo, las relativas al hidrógeno) aunque llevará tiempo, ya que requerirá una buena planificación y colaboración entre los distintos agentes, incluidos los funcionarios públicos, los inversores y los industriales.
En lo que respecta a los procesos de circularidad, la inversión debe ir acompañada de reformas e idealmente dar prioridad a las soluciones que tratan de abordar la producción y el consumo de productos sobre la base de la cadena de valor. En el caso de los plásticos y los textiles, esto podría significar un enfoque más allá de las opciones existentes de gestión del final de la vida útil y, en cambio, el desarrollo de nuevos procesos e innovaciones en todas las etapas del ciclo de vida del producto.
Los Planes Nacionales de Recuperación y Resiliencia deberán especificar el grado de contribución a objetivos climáticos y ambientales, incluyendo una evaluación de los impactos directos de las inversiones y reformas propuestas. Hasta la fecha, no se sabe cómo se medirá el impacto climático y ambiental (incluida la circularidad) de estos planes en la práctica. Parece que no hay procesos ni parámetros adecuados para un seguimiento detallado.
La experiencia de la crisis financiera mundial de 2007-2008, ha demostrado que los países no hicieron un seguimiento exhaustivo de los efectos ambientales de los programas de estímulo. Esto también plantea cuestiones sobre cómo garantizar la coherencia con las prioridades y las recomendaciones del Semestre Europeo y si se pueden desarrollar, y qué procedimientos de evaluación permitirán garantizar una recuperación que se combine con la resiliencia y la sostenibilidad en la práctica.
También está por ver cómo incidirá el nuevo Plan de acción para la economía circular, actualmente en discusión, del Pacto Verde Europeo en la gestión efectiva de la transición económica de la UE.
En este enlace podrán acceder al informe completo: “Enmarcar la economía circular como una oportunidad de recuperación de la UE“.
