El proyecto de Ley obliga a los municipios de más de 50.000 habitantes y a los territorios insulares a introducir, en la planificación de ordenación urbana, medidas de mitigación que permitan reducir las emisiones derivadas de la movilidad. También establece objetivos y medidas para la planificación y gestión territorial, la urbanística, las intervenciones en el medio urbano, en la edificación y en las infraestructuras del transporte. Con ello se persigue su adaptación a los efectos del cambio climático.
A través de la norma se inicia la tramitación parlamentaria del primer proyecto legislativo para que España alcance la neutralidad de emisiones no más tarde de 2050, en coherencia con la comunidad científica y las demandas ciudadanas.
El objeto del proyecto de ley es asegurar el cumplimiento de los objetivos del Acuerdo de París, adoptado el 12 de diciembre de 2015:facilitar la descarbonización de la economía española, de modo que se garantice el uso racional y solidario de los recursos; promover la adaptación a los impactos del cambio climático y la implantación de un modelo de desarrollo sostenible que genere empleo decente.
Asimismo, no es menor destacar que desde el año 2017 algunas Comunidades Autónomas se anticiparon al Estado en regular el cambio climático, como es el caso de Cataluña, a través de la Ley 16/2017, de 1 de agosto, de cambio climático de Cataluña; Andalucía, mediante la Ley 8/2018, de 8 de octubre, de medidas frente al cambio climático y para la transición hacia un nuevo modelo energético en Andalucía; o Islas Baleares, con la Ley de 10/2019, de 22 de febrero, de cambio climático y transición energética .
Antes de analizar los aspectos urbanísticos de la norma, se destacan algunos puntos de carácter general:
El proyecto de ley estatal se rige en base a los principios reconocidos en el Derecho nacional, de la Unión Europea e internacional de aplicación en materia de energía y clima y, muy especialmente, en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, hecha en Nueva York el 9 de mayo de 1992 , el Acuerdo de París, la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y la normativa de la Unión Europea, como también por los siguientes principios:
- Desarrollo sostenible
- Descarbonización de la economía española, entendiendo por tal la consecución de un modelo socioeconómico sin emisiones de gases de efecto invernadero
- Protección del medio ambiente, y aplicación del principio “quien contamina, paga”
- Cohesión social y territorial
- Resiliencia
- Protección y promoción de la salud pública
- Protección de colectivos vulnerables, con especial consideración a la infancia
- Igualdad entre mujeres y hombres
- Mejora de la competitividad de nuestros sectores productivos
- Precaución
- No regresión
- Cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas.
En este marco, se establecen los siguientes objetivos nacionales para el año 2030 y sin perjuicio de las competencias autonómicas de ejecución:
- Reducir en el año 2030 las emisiones de gases de efecto invernadero del conjunto de la economía española en, al menos, un 20% respecto del año 1990.
- Alcanzar en el año 2030 una penetración de energías de origen renovable en el consumo de energía final de, al menos, un 35%.
- Alcanzar en el año 2030 un sistema eléctrico con, al menos, un 70% de generación a partir de energías de origen renovable.
- Mejorar la eficiencia energética disminuyendo el consumo de energía primaria en, al menos, un 35%, con respecto a la línea de base conforme a normativa comunitaria.
Se destaca que a más tardar en el año 2050, España deberá alcanzar la neutralidad climática, con el objeto de dar cumplimiento a los compromisos internacionalmente asumidos, y sin perjuicio de las competencias autonómicas, y el sistema eléctrico deberá estar basado, exclusivamente, en fuentes de generación de origen renovable. Estos objetivos se podrán revisar al alza por el Consejo de Ministros.
Por otro lado, la norma transpone parcialmente dos Directivas. En primer lugar, la Directiva (UE) 2019/944 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se modifica la Directiva 2012/27/UE . Esta transposición se realiza a través de la creación de las figuras de almacenamiento y agregador de demanda, modificando la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico.
En segundo lugar, la Directiva 2018/844, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2010/31/UE relativa a la eficiencia energética de los edificios y la Directiva 2012/27/UE relativa a la eficiencia energética . Esta transposición prevé que antes del 1 de enero de 2025, todos los edificios de uso distinto al residencial privado que cuenten con una zona de uso aparcamiento con más de veinte plazas, ya sea en el interior o en un espacio exterior adscrito, deberán cumplir la exigencia relativa a las dotaciones mínimas para la infraestructura de recarga de vehículos eléctricos establecida en el Código Técnico de la Edificación.
Cabe destacar que la norma crea dos nuevas figuras fundamentales para determinar el marco de actuación en materia de acción contra el cambio climático: los Planes Nacionales Integrados de Energía y Clima (PNIEC) y la Estrategia de Descarbonización a 2050. Ambas herramientas han de ser coherentes entre sí y deben recoger los objetivos sectoriales y las políticas y medidas para alcanzarlos de los siguientes sectores: los sectores que participan en régimen de comercio de derechos de emisión, las grandes industrias y el sector eléctrico y los sectores difusos (agrario, forestal, transporte, residencial, institucional y comercial y gases fluorados).
Otro aspecto relevante de la norma son las medidas de adaptación frente a los impactos del cambio climático. De esta manera, la Ley establece que el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC) como el instrumento de planificación básico para promover la acción coordinada y coherente frente a los efectos del cambio climático. El PNACC define los objetivos, criterios, ámbitos de aplicación y acciones para fomentar la resiliencia y la adaptación. Incluirá la adaptación frente a impactos en España derivados del cambio climático que tiene lugar más allá de las fronteras nacionales y priorizará la adaptación al cambio climático basada en ecosistemas.
Por primera vez se establecerán en el marco del PNACC objetivos estratégicos y la definición de un sistema de indicadores de impactos y adaptación al cambio climático, así como la elaboración de informes de riesgo. El PNACC se desarrollará a través de programas de trabajo y de planes sectoriales.
Aspectos urbanísticos y sectoriales de la norma:
El proyecto de Ley regula la integración de los riesgos derivados del cambio climático en la planificación y gestión de políticas sectoriales, como la hidrológica, la de costa, la territorial y urbanística, la de desarrollo urbano, la de edificación e infraestructuras del transporte.
En concreto, respecto la promoción de movilidad sin emisiones, el artículo 12.3 regula que los municipios de más de 50.000 habitantes y los territorios insulares introducirán en la planificación de ordenación urbana medidas de mitigación que permitan reducir las emisiones derivadas de la movilidad incluyendo, al menos:
- El establecimiento de zonas de bajas emisiones no más tarde de 2023.
- Medidas para facilitar los desplazamientos a pie, en bicicleta u otros medios de transporte activo, asociándolos con hábitos de vida saludables.
- Medidas para la mejora y uso de la red de transporte público.
- Medidas para la electrificación de la red de transporte público y otros combustibles sin emisiones de gases de efecto invernadero, como el biometano.
- Medidas para fomentar el uso de medios de transporte eléctricos privados, incluyendo puntos de recarga.
- Medidas de impulso de la movilidad eléctrica compartida.
A tal efecto, se entiende por zona de baja emisión el ámbito delimitado por una Administración pública, en ejercicio de sus competencias, dentro de su territorio, de carácter continuo, y en el que se aplican restricciones de acceso, circulación y estacionamiento de vehículos para mejorar la calidad del aire y mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero, conforme a la clasificación de los vehículos por su nivel de emisiones de acuerdo con lo establecido en el Reglamento General de Vehículos vigente.
El precepto también menciona que cualquier medida que suponga una regresión de las zonas de bajas emisiones ya existentes deberá contar con el informe previo del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico y del órgano autonómico competente en materia de protección del medio ambiente.
Se añade que de acuerdo con la normativa de movilidad limpia aprobada por la Unión Europea y con las revisiones y mejoras posteriores que se acuerden, las comunidades autónoma insulares, considerando su vulnerabilidad frente al cambio climático, podrán instar al Estado el establecimiento de medidas de promoción de movilidad limpia, consistentes en restricciones en su ámbito territorial de la circulación de turismos y furgonetas.
Por otro lado, por lo que se refiere a la consideración del cambio climático en la planificación y gestión territorial y urbanística, así como en las intervenciones en el medio urbano, en la edificación y en las infraestructuras del transporte, el artículo 19 de la norma establece que, en estos ámbitos, a efectos de su adaptación a los efectos del cambio climático, perseguirán principalmente los siguientes objetivos:
- La consideración, en su elaboración, de los riesgos derivados del cambio climático, en coherencia con las demás políticas relacionadas.
- La integración, en los instrumentos de planificación y de gestión, de las medidas necesarias para propiciar la adaptación progresiva y resiliencia frente al cambio climático.
- La adecuación de las nuevas instrucciones de cálculo y diseño de la edificación y las infraestructuras de transporte a los efectos derivados del cambio climático, así como la adaptación progresiva de las ya aprobadas.
Ahora bien, tal como se regula en la disposición transitoria segunda del texto, las previsiones relativas a la consideración del cambio climático en la planificación y gestión del desarrollo urbano, de la edificación y de las infraestructuras del transporte, no serán de aplicación al caso de planes, programas y estudios cuya tramitación ya se hubiese completado en el momento de entrada en vigor de esta Ley. En las modificaciones posteriores de dichos documentos, se deberán integrar los criterios no incluidos en la fase estudio.
También se regulan las medidas para la protección de la biodiversidad y sus hábitats frente al cambio climático y la elaboración de una estrategia específica que incluirá las directrices básicas para la adaptación al cambio climático de los ecosistemas naturales y de las especies silvestres españolas, así como las líneas básicas de restauración y conservación de los mismos, con especial referencia a los ecosistemas acuáticos o dependientes del agua y de alta montaña.
Otra cuestión relevante a mencionar es que, a través de la disposición final séptima de este proyecto de ley, se modifica el artículo 20.1, apartado c del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre , referente a los criterios básicos de utilización del suelo, introduciendo la vertiente de cambio climático en la norma, tal como sigue:
Artículo 20. Criterios básicos de utilización del suelo.
Para hacer efectivos los principios y los derechos y deberes enunciados en el título preliminar y en el título I, respectivamente, las Administraciones Públicas, y en particular las competentes en materia de ordenación territorial y urbanística, deberán
- «c) Atender, teniendo en cuenta la perspectiva de género, en la ordenación de los usos del suelo, a los principios de accesibilidad universal, de movilidad, de eficiencia energética, de garantía de suministro de agua, de prevención de riesgos naturales y de accidentes graves, de prevención y protección contra la contaminación y limitación de sus consecuencias para la salud o el medio ambiente. En la consideración del principio de prevención de riesgos naturales y accidentes graves en la ordenación de los usos del suelo, se incluirán los riesgos derivados del cambio climático, entre ellos:
a) Riesgos derivados de los embates marinos, inundaciones costeras y ascenso del nivel del mar.
b) Riesgos derivados de los embates marinos, inundaciones costeras y ascenso del nivel del mar.
c) Riesgos derivados de eventos meteorológicos extremos sobre las infraestructuras y los servicios públicos esenciales, como el abastecimiento de agua y electricidad o los servicios de emergencias.
d) Riesgos de mortalidad y morbilidad derivados de las altas temperaturas y, en particular, aquéllos que afectan a poblaciones vulnerables. Estos datos se ofrecerán desagregados por sexo.
e) Riesgos asociados a la pérdida de ecosistemas y biodiversidad y, en particular, de deterioro o pérdida de bienes, funciones y servicios ecosistémicos esenciales.
f) Riesgos de incendios, con especial atención a los riesgos en la interfaz urbanoforestal y entre las infraestructuras y las zonas forestales».
Así pues, no es baladí esta modificación de la Ley del suelo y de rehabilitación urbana ya que por primera vez se recoge en esta norma una lista de riesgos derivados de cambio climático, los cuales podrán ser invocados en sede judicial, en caso de su incumplimiento o insuficiencia por parte de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística.
En cuanto a la consideración del cambio climático en la planificación y gestión del dominio público marítimo terrestre regulado en el artículo 18, la norma contiene que la planificación y gestión del medio marino se orientarán al incremento de su resiliencia a los efectos del cambio climático. De esta manera la planificación y gestión de la costa deberán adecuarse a las directrices y medidas contempladas en la Estrategia de Adaptación de la Costa a los Efectos del Cambio Climático elaborada en cumplimiento de la disposición adicional octava de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas , y perseguirá siguientes objetivos:
- Incrementar la resiliencia de la costa española al cambio climático y a la variabilidad climática.
- Integrar la adaptación al cambio climático en la planificación y gestión de la costa española.
Además de ello, las administraciones deberán garantizar en la gestión de los títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre y sus prórrogas, una adecuada adaptación de la costa a los efectos del cambio climático, según el Título III y el artículo 13 ter de la Ley 22/1988, de 28 de julio, y también a factores como el estado y evolución de los ecosistemas, las condiciones hidromorfológicas, climáticas y de dinámica costera; así como la presión acumulada de los diferentes usos que soporta cada tramo de costa.
Asimismo, los plazos de duración de los títulos de ocupación del dominio público marítimo terrestre se computarán desde su otorgamiento e incluirán todas sus prórrogas, sin superar los plazos máximos establecidos en la Ley 22/1988, de 28 de julio, y en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas , siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos dictados en incumplimiento de lo previsto en este artículo
La Red Natura 2000 también tendrá que evaluarse y responder a los nuevos escenarios climáticos. Tal como se dispone en el texto, la política agraria común, la de desarrollo rural y la forestal son clave para alcanzar el objetivo de neutralidad climática, por lo que la ley establece que el Gobierno incorpore medidas encaminadas a reducir la vulnerabilidad al cambio climático de los suelos agrícolas, de los montes y de los suelos forestales para facilitar la preservación de los mismos, entre ellas, la elaboración de un mapa de vulnerabilidad.
Otras cuestiones que se contienen en la norma son las referentes a las energías renovables y eficiencia energética; la transición energética y combustibles; la movilidad sin emisiones y transporte (instalación de puntos de recarga eléctrica, transporte marítimo y puertos); las medidas de transición justa; los recursos públicos destinados a la lucha contra el cambio climático; la contratación pública; la educación, investigación e innovación en la lucha contra el cambio climático y la transición energética.
A modo de conclusión, ante la emergencia climática, el estado español regula por primera vez a través de una ley el cambio climático, de manera integral y transversal, fijando sus objetivos nacionales de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero a 2030 en un 20% respecto a los niveles de 1990; y a más tardar en el año 2050, deberá alcanzar la neutralidad climática.
En este marco, la norma integra la vertiente de cambio climático en la planificación y gestión urbanística, territorial y sectorial, estableciendo objetivos y medidas para adaptar de forma progresiva los efectos del cambio climático, repensar la movilidad sin emisiones y edificaciones más sostenibles, con el fin de lograr territorios más resilientes y adaptativos.
