El pasado 11 de febrero de 2021 el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana anuló el Plan por no incorporar el estudio económico, una verdadera evaluación ambiental y los informes en materia de género e infancia.
El Plan de Acción Territorial de la Infraestructura Verde del Litoral de la Comunitat Valenciana y el Catálogo de Playas de la Comunitat Valenciana (en adelante, PATIVEL) fue aprobado por el Consell el 4 de mayo de 2018 (DOGV nº 8293, de 11 de mayo de 2018).
El PATIVEL es un plan de acción territorial de naturaleza sectorial de los regulados en el artículo 16 de la Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje, de la Comunidad Valenciana . Entre sus objetivos, destacan los siguientes:
- Definir y ordenar la infraestructura verde supramunicipal del litoral, protegiendo sus valores ambientales, territoriales, paisajísticos, culturales, educativos y de protección frente a los riesgos naturales e inducidos y del cambio climático.
- Garantizar la conectividad ecológica y funcional entre los espacios del litoral y el interior y evitar la fragmentación de la infraestructura verde.
- Potenciar el mantenimiento de espacios libres de edificación y urbanización en la franja litoral, evitando la consolidación de continuos edificados y de barreras urbanas que afecten a los valores del espacio litoral.
- Garantizar la efectividad de la protección de las servidumbres del dominio público marítimo terrestre y de sus zonas de protección.
- Armonizar el régimen jurídico general de los suelos del espacio litoral.
- Mejorar la calidad y funcionalidad de los espacios del litoral ya urbanizados, de gran importancia económica, social y ambiental, y en especial para el fomento de un turismo de calidad.
- Facilitar la accesibilidad y la movilidad peatonal y ciclista en el litoral y en sus conexiones con el interior del territorio.
Las determinaciones del PATIVEL prevalecen frente a las de los planes urbanísticos municipales. Sin perjuicio de ello, el planeamiento estructural municipal podrá contener determinaciones que impliquen un mayor nivel de protección.
En cuanto a la documentación del PATIVEL, éste se conforma de la siguiente:
- Memoria Informativa, que contiene un análisis y diagnóstico del litoral de la Comunidad Valenciana y una evaluación de los escenarios territoriales a corto, medio y largo plazo.
- Memoria Justificativa de la propuesta de conservación activa de los suelos del litoral, sus diferentes categorías de protección y la funcionalidad de los distintos suelos atendiendo a su protagonismo en el diseño y gestión de la Infraestructura Verde del Litoral.
- Planos de ordenación, a escala 1:20.000, que definen el ámbito del plan, la delimitación de los suelos no urbanizables de protección litoral, de los suelos no urbanizables de refuerzo del litoral y los corredores ecológicos y funcionales.
- Estudio de Paisaje, que delimita unidades de paisaje, objetivos y propuestas de ordenación y gestión del territorio desde el punto de vista del paisaje.
- Normativa, donde se establecen las determinaciones de regulación, protección y desarrollo del plan.
- Memoria de sostenibilidad económica.
- Documentación para la evaluación ambiental y territorial estratégica, que incluye el estudio ambiental y territorial estratégico.
- Catálogo de Playas de la Comunidad Valenciana y normativa.
- Propuesta de trazado de la Vía del Litoral de la Comunidad Valenciana.
- Catálogo de Protecciones que se tramitará y aprobará de forma independiente.
Asimismo, los documentos de carácter vinculante del PATIVEL son la Normativa, los Planos de Ordenación, el Catálogo de Playas Naturales y Urbanas y su normativa y el catálogo de protecciones.
En cuanto a los ámbitos de actuación del PATIVEL, cabe reseñar los siguientes:
- Ámbito estricto, que comprende los suelos situados en la franja de 500 metros de amplitud, medida en proyección horizontal tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar y coincidente con la zona de influencia de la legislación de costas.
- Ámbito ampliado, que comprende los suelos situados en la franja entre los 500 metros y los 1.000 metros de amplitud, medidos en proyección horizontal tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar y dota de refuerzo y continuidad ecológica, funcional y visual a los suelos definidos en el apartado anterior y garantiza la amortiguación de los impactos sobre los mismos.
- Ámbito de conexión, que comprende los suelos situados en la franja entre los 1.000 metros y los 2.000 metros de amplitud, medidos en proyección horizontal tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar, donde se analizará, ordenará y garantizará la conectividad ecológica y funcional del espacio litoral con el resto del territorio.
Pues bien, una vez aprobado y publicado el PATIVEL, éste fue impugnado por una empresa ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Entre los motivos aducidos por la actora figuraban la infracción del art. 53 de LOTUP, al no haberse notificado a los interesados en el expediente el sometimiento a información pública de la segunda versión preliminar del plan, y no haber sido sometida esa segunda versión a información pública y consultas por un plazo de 45 días, sino únicamente de 20 días; no haber resuelto la Administración las alegaciones presentadas por los interesados; omisión de la obligación de incorporar en la tramitación del plan la preceptiva memoria económica, en la que se considerasen las posibles indemnizaciones y coste de las expropiaciones; omisión de los preceptivos informes en materia de género, infancia y adolescencia, y familia; y no haber sometido el plan a una verdadera evaluación ambiental y territorial estratégica, habiéndose omitido la evaluación de las distintas alternativas posibles.
A tal efecto, la Administración demandada argumentó que no era necesaria la existencia de una memoria de sostenibilidad económica, ya que solamente era exigible según la legislación estatal de suelo para las actuaciones de transformación urbanística según el artículo 22.4 del Real Decreto Legislativo 7/2015 ; respecto el informe en materia de género, infancia y adolescencia, y familia, alegó que estaba en el expediente y que ponía de relieve que el PATIVEL no tenía ninguna afección sobre dichas materias; y por último, alegó que, en el documento de evaluación ambiental y territorial estratégica del plan, se recogía un análisis de alternativas tras realizar un estudio de la situación de partida desde el punto de vista ambiental y territorial.
Pues bien, ante este escenario, de los diversos argumentos invocados por la actora, el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (en adelante, TSJV) en la Sentencia nº36/2021 de fecha 11 de febrero de 2021, argumentó que el estudio económico-financiero es exigible por la jurisprudencia del Tribunal Supremo en todo tipo de instrumentos de ordenación urbanística, incluso cuando el ordenamiento urbanístico aplicable no lo exija expresamente. En este sentido se pronuncia la STS, 3ª, Sección 5ª, de 31 de marzo de 2016 -recurso de casación número 3376/2014-, referida a la aprobación definitiva del PGOU de El Campello, como también en la Sentencia del TSJV de fecha 23 de octubre de 2014 del Tribunal (recurso de casación 403/2012), en la que se lleva a cabo una recapitulación de la doctrina jurisprudencial relativa a la exigibilidad del estudio económico financiero en toda clase de instrumentos de ordenación urbanística, para terminar declarando, en un supuesto equivalente al ahora enjuiciado y en el que la Ley de Suelo de la Comunidad Autónoma de Madrid no exigía expresamente el estudio económico financiero, que «carece de consistencia la tesis del desplazamiento del derecho supletorio estatal por parte de la norma autonómica antes citada, por cuanto la propia literalidad del precepto, que se dice aplicado, no excluye la exigibilidad del indicado estudio económico financiero».
En consecuencia, la sentencia determina la declaración de nulidad del PATIVEL por no contener un estudio económico-financiero, preceptivo según la jurisprudencia mencionada.
Respecto la omisión de los preceptivos informes en materia de género, infancia y adolescencia, y familia, el Tribunal establece que según el artículo 4.bis de la Ley 9/2003, para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, incorporado por la Ley 13/2016, de 20 de diciembre, la incorporación del informe de impacto de género en la tramitación de los planes resultaba exigible en la tramitación del PATIVEL. Según este artículo “Los proyectos normativos incorporarán un informe de impacto por razón de género que se elaborará por el departamento o centro directivo que propone el anteproyecto de ley o proyecto de norma, plan o programa de acuerdo con las instrucciones y directrices que dicte el órgano competente en la materia, y deberá acompañar la propuesta desde el inicio del proceso de tramitación”.
Así pues, el TSJV entiende que no consta en el expediente la emisión de un informe de esa naturaleza, que el documento nº 35 del expediente administrativo no puede considerarse informe de impacto por razón de género, por cuanto en dicho documento el Director General de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje se limita a afirmar, sin más, que “no hay una afectación que pueda justificar el análisis desde la perspectiva de género”. Lo mismo ocurre por lo que se refiere a los informes sobre impacto del plan en la infancia y la adolescencia y en la familia (documento nº 40 del expediente). Por todo ello, el TSJV establece que la omisión de estos informes comporta la nulidad del PATIVEL (para más información ver la STS, 3ª, Sección 5ª, de 6 de octubre de 2015).
Finalmente, en cuanto a que el PATIVEL no se ha sometido a una verdadera evaluación ambiental y territorial estratégica, habiéndose omitido la evaluación de las distintas alternativas posibles, el TSJV reproduce los artículos reguladores de la evaluación ambiental estratégica, así como de su contenido, esto es el art. 22 del Real Decreto Legislativo 7/2015; el artículo 47 de la Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunidad Valenciana (LOTUP) ; el artículo 5 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental , incluso hace alusión a la sentencia del TSJ de Andalucía, de 20 de octubre de 2011, dictada en el recurso contencioso administrativo número 507/2009, a los principios de cautela y de acción preventiva del Tratado sobre Funcionamiento de la Unión Europea de 25 de marzo de 1957; a la la STS, Sección 5ª, de 27 de septiembre de 2018; incluso hace alusión al Informe Anual de 2010 a las Cortes Generales del Defensor del Pueblo, el cual se plantea que “La evaluación ambiental está pensada no para alcanzar una declaración de viabilidad ambiental de los planes y proyectos sino para evitar agresiones a la naturaleza”.
Pues bien, ante este marco, el TSJV concluye que, en el PATIVEL, el análisis de las alternativas se basa, principalmente, en criterios económicos. No se produce un análisis profundo y con rigor desde el punto de vista ambiental de las distintas propuestas o alternativas presentadas, y así, descartada la primera opción (no actuación), a la hora de elegir entre las siguientes se opta por elegir la tercera atendiendo a los posibles costes económicos.
En efecto, la alternativa 1 se rechaza, y respecto de las otras dos, se escoge de manera puramente formal la Alternativa 3, desarrollada por el PATIVEL, y se rechaza la Alternativa 2, que se caracterizaría por una desclasificación generalizada de los suelos, principalmente urbanizables, del litoral en situación básica rural, con independencia de su estado jurídico-administrativo, sin analizarse desde el punto de vista ambiental.
Ambas alternativas, se dice, podrían ser válidas. Así, se indica que la principal dificultad para realizar la selección de alternativas se centra en la valoración de los posibles costes por responsabilidad patrimonial de la administración provocados por las distintas alternativas, ya que, desde el punto de vista medioambiental, tanto la Alternativa 2 como la 3 cumplen los objetivos de este Plan de Acción Territorial. Es decir, que la diferencia entre las dos es puramente económica.
Así pues, finaliza que los argumentos recogidos son retóricos sin tener en cuenta la realidad material del suelo afectado, que solo se recogen aspectos económicos, sin atender a aspectos ambientales, paisajísticos o territoriales, optando por la alternativa que menos indemnizaciones genere. En consecuencia, el TSJV estima también la alegación de la actora.
Por todo ello, se pone de relieve como la falta de documentos integrantes del Plan y la omisión de informes preceptivos es determinante para la nulidad de pleno derecho del PATIVEL. De la sentencia cabe destacar la valoración del Tribunal en considerar que el Plan no contenía un análisis técnico riguroso sobre la base de los aspectos medioambientales, paisajísticos o territoriales. Así como que no se analizaron las consecuencias que el PATIVEL podía tener para con la población, la salud humana, la flora, la fauna, la biodiversidad, la geodiversidad, y demás factores mencionados.
Como ya se ha señalado en anteriores artículos de Terraqui, la falta de evaluación ambiental estratégica es causa de nulidad de pleno derecho de planes urbanísticos y territoriales. Sorprende que a estas alturas todavía se elaboren planes que no contengan verdaderas evaluaciones ambientales estratégicas.
Recogemos aquí dos de los artículos de Terraqui al respecto:
- Nueva anulación de un plan general urbanístico por el Tribunal Supremo por falta de evaluación ambiental estratégica
- Nulidad de modificación del PGOU de Pontevedra sobre el uso del crematorio
