A través de las Leyes 39/2015 y 40/2015 se introducen en el ordenamiento jurídico español distintas estrategias de mejora del entorno normativo, en la línea de los conceptos de «Better regulation» y «Smart regulation» y se regulan los principios de buena regulación (necesidad, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia).
Tal como se menciona en el texto del Real Decreto 1081/2017, de 29 de diciembre, por el que se establece el régimen de funcionamiento de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, durante las últimas dos décadas, en el seno de la Comisión Europea y de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), se ha ido avanzando en las estrategias de mejora del entorno normativo, identificadas como «Better regulation» y «Smart regulation». Muestra de ello, en el ámbito de la OCDE cabe citar la «Recomendación del Consejo para Mejorar la Calidad de la Regulación Gubernamental» del año 1995, y la «Recomendación del Consejo sobre Política Normativa y Gobernanza» del año 2012 .
Asimismo, en el ámbito relativo de la Unión Europea cabe mencionar el «Paquete de Mejora Normativa de 2015», que, además de completar y reformular algunos de los principios de calidad normativa recogidos en las iniciativas «Legislar Mejor» de 2005 y «Normativa inteligente en la Unión Europea» de 2010, añade algunos principios nuevos, como son la evaluación a posteriori de la legislación, la participación de las partes interesadas y la mejora del acceso electrónico al conjunto de la legislación de la UE; así como el Programa de Adecuación y Eficacia de la Regulación, («Regulatory Fitness and Performance Program» o REFIT), que contiene diversas propuestas dirigidas a integrar el «Programa Europeo de Reducción de Cargas» («Administrative Burden Reduction») con los objetivos de calidad normativa, especialmente en lo referente a las PYMES.
En este contexto, se entiende por regulación inteligente el marco jurídico de calidad, que permite el cumplimiento de un objetivo regulatorio a la vez que ofrece los incentivos adecuados para dinamizar la actividad económica, simplificar procesos y reducir cargas administrativas. Para ello, resulta esencial un adecuado análisis de impacto de las normas de forma continua, tanto ex ante como ex post, así como la participación de los ciudadanos, empresas y otras partes interesadas en los procesos de elaboración normativa, a fin de asegurar que la regulación se encuentre al servicio del interés público y esté informada de las necesidades legítimas de aquéllos a quienes concierne y afecta.
Pues bien, con la voluntad de pretender implantar la regulación inteligente en el ordenamiento jurídico español, el legislador, desde el año 2009, fue introduciendo, en su marco jurídico, principios de buena regulación a través de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio; la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible ; la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, y sobre todo se han ido consolidando a través de las Leyes 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ; y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
De hecho, la Ley 39/2015 unifica los principios de buena regulación, ordena el proceso de elaboración de normas con unas fases comunes a todas las Administraciones y refuerza la participación ciudadana en el procedimiento de elaboración normativa. Tal como se ha mencionado, entre sus novedades destaca la previsión de la Planificación Normativa, al que hace referencia el artículo 132 de la Ley 39/2015, el que, anualmente, las Administraciones Públicas harán público un Plan Normativo que contendrá́ las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente. Asimismo, se añade que una vez aprobado, el Plan Anual Normativo se publicará en el Portal de Transparencia de la Administración Pública correspondiente.
En este sentido, cabe reseñar que el Pleno del Tribunal Constitucional, por providencia de 19 de julio de 2016, acordó admitir a trámite dos recursos de inconstitucionalidad (núm. 3628-2016 y 3865-2016, respectivamente) promovidos por el Gobierno de Cataluña y por el Gobierno de Canarias contra varios artículos de la norma, entre otros los artículos 127 a 133 de la Ley 39/2015.
Por otro lado, a través de la disposición final tercera de la Ley 40/2015 se modifica el artículo 25 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, regulador del Plan Anual Normativo, quedando redactado de la siguiente manera:
- El Gobierno aprobará anualmente un Plan Normativo que contendrá las iniciativas legislativas o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente.
- El Plan Anual Normativo identificará, con arreglo a los criterios que se establezcan reglamentariamente, las normas que habrán de someterse a un análisis sobre los resultados de su aplicación, atendiendo fundamentalmente al coste que suponen para la Administración o los destinatarios y las cargas administrativas impuestas a estos últimos.
- Cuando se eleve para su aprobación por el órgano competente una propuesta normativa que no figurará en el Plan Anual Normativo al que se refiere el presente artículo será necesario justificar este hecho en la correspondiente Memoria del Análisis de Impacto Normativo.
- El Plan Anual Normativo estará coordinado por el Ministerio de la Presidencia, con el objeto de asegurar la congruencia de todas las iniciativas que se tramiten y de evitar sucesivas modificaciones del régimen legal aplicable a un determinado sector o área de actividad en un corto espacio de tiempo. El ministro de la Presidencia elevará el Plan al Consejo de Ministros para su aprobación antes del 30 de abril. Por orden del Ministerio de la Presidencia se aprobarán los modelos que contengan la información a remitir sobre cada iniciativa normativa para su inclusión en el Plan.
De este modo, tras la aprobación de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, y de la modificación del título V de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, relativa a la iniciativa legislativa y el ejercicio la potestad reglamentaria del Gobierno, cabe decir que, por un lado, el procedimiento de elaboración de normas legales y reglamentarias ha hecho suyos los principios de buena regulación (comprendiendo los principios de necesidad, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia) y una serie de medidas para dar un impulso definitivo a la mejora de la calidad normativa (consulta pública previa, elaboración de la memoria del análisis de impacto normativo); y, por otro, en cuanto a la organización, prevé, como novedades más destacadas, por un lado, la elaboración de un Plan Anual Normativo y la evaluación ex post de las normas aprobadas y, por otro, la atribución de funciones al Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales para asegurar la calidad normativa.
En efecto, respecto a esto último, con el fin de asegurar la coordinación y la calidad de la actividad normativa del Gobierno, el artículo 26.9 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en la redacción dada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, encomienda al Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales el análisis de diversos aspectos de los proyectos normativos que hayan de elevarse al Consejo de Ministros, evaluando, entre otras cuestiones, la calidad técnica, la congruencia con el resto del ordenamiento jurídico, la necesidad de incluir la derogación expresa de otras normas o la posible extralimitación en la transposición de Derecho de la Unión Europea.
Asimismo, el artículo 28 regula el Informe anual de evaluación, estableciendo que, el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de la Presidencia, aprobará, antes del 30 de abril de cada año, un informe anual en el que se refleje el grado de cumplimiento del Plan Anual Normativo del año anterior, las iniciativas adoptadas que no estaban inicialmente incluidas en el citado Plan, así como las incluidas en anteriores informes de evaluación con objetivos plurianuales que hayan producido al menos parte de sus efectos en el año que se evalúa. Además de ello, dicho proyecto añade que en el informe se incluirán las conclusiones del análisis de la aplicación de las normas a que se refiere el artículo 25.2, que, de acuerdo con lo previsto en su respectiva Memoria, hayan tenido que ser evaluadas en el ejercicio anterior.
La evaluación se realizará en los términos y plazos previstos en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo y deberá comprender, en todo caso:
- a) La eficacia de la norma, entendiendo por tal la medida en que ha conseguido los fines pretendidos con su aprobación.
- b) La eficiencia de la norma, identificando las cargas administrativas que podrían no haber sido necesarias.
- c) La sostenibilidad de la disposición.
El informe podrá contener recomendaciones específicas de modificación y, en su caso, derogación de las normas evaluadas, cuando así lo aconsejase el resultado del análisis.
Finalmente, cabe tener en cuenta también que el desarrollo reglamentario de estas previsiones se produjo mediante el Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo, por el que se regulan el Plan Anual Normativo y el Informe Anual de Evaluación Normativa de la Administración General del Estado y se crea la Junta de Planificación y Evaluación Normativa.
Pues bien, en este marco, el Plan Normativo cumple, de conformidad con la redacción dada al artículo 25 de la Ley del Gobierno por la Ley 40/2015, una primera función fundamental: “asegurar la congruencia de todas las iniciativas que se tramiten y […] evitar sucesivas modificaciones del régimen legal aplicable a un determinado sector o área de actividad en un corto espacio de tiempo”. Se persigue, de esta forma, evitar en lo posible la proliferación de normas, asegurando su coherencia. En definitiva, se trata de mitigar, en lo posible, las consecuencias adversas de la complejidad del sistema jurídico.
Una segunda función del Plan consiste en dar a conocer a todos los agentes cuáles son las normas previstas para cada año natural, lo que sin duda incrementa la transparencia en la producción normativa. Esta es la razón por la que el artículo 132 de la Ley 39/2015 impone la publicación del Plan en el Portal de la Transparencia.
Además de ello, la planificación conlleva en sí misma una racionalización de la actividad a que se refiere: supone reflexión y articulación en un calendario del programa legislativo que se hace explícito en el Plan.
Paralelamente, el Plan Anual Normativo permite coordinar otros instrumentos que, con funciones diversas, afectan a la proyección temporal del ejercicio de la potestad normativa. En este sentido, es evidente que el Plan Anual Normativo debe estar coordinado con el Plan Nacional de Reformas que cada año ha de elevarse a la UE. De igual forma, el citado Plan permite dar cuenta de forma anticipada de la programación del cumplimiento de las obligaciones de incorporación de Directivas comunitarias.
A todo esto, otra cuestión a dilucidar será que sucederá en caso de aprobar una norma no prevista en el Plan Anual Normativo, la cual no contenga la suficiente motivación. En este supuesto, se puede abrir la posibilidad de impugnar judicialmente la norma por incumplir las previsiones legalmente establecidas en las leyes 39/2015, 40/2015 y las que las desarrollan. De la misma manera, habrá que ver como se resuelve judicialmente los posibles incumplimientos consistentes en no aprobar normas contenidas en los planes anuales normativos, o bien que se aprueben parcialmente.
Finalmente, reseñar que el Plan Anual Normativo de la Administración General del Estado para el año 2018, fue aprobado por el Consejo de Ministros en fecha 7 de diciembre de 2017, el cual contiene la planificación de 287 normas, de las cuales, 43 serán objeto de evaluación posterior. De la previsión normativa para este año 2018 en materia de agricultura y pesca, alimentación y medio ambiente, cabe destacar las siguientes normas:
- REAL DECRETO SOBRE REDUCCIÓN DEL CONSUMO DE BOLSAS DE PLÁSTICO Y POR EL QUE SE CREA EL REGISTRO DE PRODUCTORES DE PRODUCTOS (REPP).
Directiva (UE) 2015/720 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2015, por la que se modifica la Directiva 94/62/CE en lo que se refiere a la reducción del consumo de bolsas de plástico ligeras.
- REAL DECRETO DE REDUCCIÓN DE EMISIONES NACIONALES DE DETERMINADOS CONTAMINANTES ATMOSFÉRICOS Y ELABORACIÓN DEL INVENTARIO NACIONAL DE PROYECCIONES DE EMISIONES
Directiva 2016/2284/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre de 2016, relativa a la reducción de las emisiones nacionales de determinados contaminantes atmosféricos por la que se modifica la Directiva 2003/35/CE y se deroga la Directiva 2001/81/CE.
- REAL DECRETO POR EL QUE SE MODIFICA EL ANEXO I DE LA LEY 41/2010, DE 29 DE DICIEMBRE, DE PROTECCIÓN DEL MEDIO MARINO
Directiva 2017/845/UE de la Comisión, de 17 de mayo de 2017, por la que se modifica la Directiva 2008/56 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que se refiere a las listas indicativas de elementos que deben tomarse en consideración a la hora de elaborar estrategias marinas.
- LEY POR LA QUE SE ESTABLECE EL RÉGIMEN SANCIONADOR EN MATERIA DE CRÍA,COMERCIO Y ENTRADA EN ESPAÑA DE ANIMALES REPRODUCTORES DE RAZA PURA, PORCINOS REPRODUCTORES HÍBRIDOS Y SU MATERIAL REPRODUCTIVO.
Aprobar el régimen sancionador a que obliga el artículo 52 del Reglamento (UE) 2016/1012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de junio de 2016, relativo a las condiciones zootécnicas y genealógicas para la cría, el comercio y la entrada en la Unión de animales reproductores de raza pura, porcinos reproductores híbridos y su material reproductivo, y por el que se modifican el Reglamento (UE) nº 652/2014 y las Directivas 89/608/CEE y 90/425/CEE del Consejo y se derogan determinados actos en el ámbito de la cría animal («Reglamento sobre cría animal»).
- LEY POR LA QUE SE MODIFICA LA LEY 1/2005, DE 9 DE MARZO, POR LA QUE SE REGULA EL RÉGIMEN DEL COMERCIO DE DERECHOS DE EMISIÓN DE GASES DE EFECTO INVERNADERO
Modificar la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en lo que se refiere al régimen sancionador. Se modifican los umbrales de las multas a imponer en función de la gravedad de la conducta para adecuar la actual redacción a la experiencia acumulada y se amplía el plazo para tramitar y resolver dichos expedientes
- REAL DECRETO SOBRE COMPOSICIÓN, ESTRUCTURA ORGÁNICA Y FUNCIONAMIENTO DEL CONSEJO NACIONAL DEL AGUA
Introducir ciertas mejoras en la composición, que permitan su adecuada adaptación por un lado a la nueva estructura orgánica de la Administración del Estado y por otra a la realidad del sector, ajustando su contenido a las nuevas Leyes 39 y 40/2015.
- REAL DECRETO SOBRE REDUCCIÓN DEL CONSUMO DE BOLSAS DE PLÁSTICO Y POR EL QUE SE CREA EL REGISTRO DE PRODUCTORES DE PRODUCTOS (REPP)
Transponer la Directiva 2015/720/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2015, por la que se modifica la Directiva 94/62/CE en lo que se refiere a la reducción del consumo de bolsas de plástico ligeras.
- REAL DECRETO POR EL QUE SE MODIFICA EL ANEXO I DE LA LEY 41/2010, DE 29 DE DICIEMBRE, DE PROTECCIÓN DEL MEDIO MARINO
Transposición de la Directiva 2017/845 de la Comisión, de 17 de mayo de 2017, por la que se modifica la Directiva 2008/56/CE del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que se refiere a las listas indicativas de elementos que deben tomarse en consideración a la hora de elaborar estrategias marinas.
- REAL DECRETO DE REDUCCIÓN DE EMISIONES NACIONALES DE DETERMINADOS CONTAMINANTES ATMOSFÉRICOS Y ELABORACIÓN DEL INVENTARIO NACIONAL DE PROYECCIONES DE EMISIONES
Reducir las emisiones a la atmósfera de ciertos contaminantes (dióxido de azufre, óxidos de nitrógeno, compuestos orgánicos volátiles no metánicos, amoniaco y partículas finas) y cumplir con unos niveles de emisión máximos desde 2020 a 2029 y a partir de 2030.
- REAL DECRETO POR EL QUE SE MODIFICA EL REAL DECRETO 1310/1990, DE 29 DE OCTUBRE, POR EL QUE SE REGULA LA UTILIZACIÓN DE LOS LODOS DE DEPURACIÓN EN EL SECTOR AGRARIO
Resolver indefiniciones detectadas en lo que respecta al concepto de tratamiento de los lodos y parámetros de calidad que debe cumplir un lodo tratado para su uso en agricultura.
- REAL DECRETO POR EL QUE SE MODIFICA EL REAL DECRETO 105/2008, DE 1 DE FEBRERO, POR EL QUE SE REGULA LA PRODUCCIÓN Y GESTIÓN DE LOS RESIDUOS DE CONSTRUCCIÓN Y DEMOLICIÓN
Adaptar el Real Decreto a lo dispuesto en la ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados y resolver algunos aspectos de funcionamiento detectados.
- REAL DECRETO POR EL QUE SE MODIFICA EL REAL DECRETO 1481/2001, DE 27 DE DICIEMBRE, POR EL QUE SE REGULA LA ELIMINACIÓN DE RESIDUOS MEDIANTE DEPÓSITO EN VERTEDERO
Transponer la futura directiva que revisa la Directiva 1999/31/CE sobre depósito de residuos en vertederos.
- REAL DECRETO POR EL QUE SE ESTABLECE LA IMAGEN CORPORATIVA E IDENTIDAD GRÁFICA DE LA RED DE PARQUES NACIONALES
Establecer la imagen corporativa e identidad gráfica de la red de Parques Nacionales.
- REAL DECRETO POR EL QUE SE REGULA LA LICENCIA DE USO DE LA MARCA “PARQUES NACIONALES DE ESPAÑA”
Desarrollar el artículo 33.3 de la ley 30/2014, de 3 de diciembre, de parques nacionales, que reconoce la marca “Parques Nacionales de España” como un identificador común de calidad para las producciones de estos espacios.
- REAL DECRETO POR EL QUE SE APRUEBA EL REGLAMENTO DE MONTES
Desarrollo del reglamento de montes correspondiente a la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, a lo largo de la cual se determina el desarrollo reglamentario de varias materias.
- REAL DECRETO SOBRE CONSERVACIÓN DE LOS RECURSOS GENÉTICOS FORESTALES
Disponer de un marco jurídico para la conservación los recursos genéticos forestales de interés nacional.
- REAL DECRETO POR EL QUE SE APRUEBAN LAS DIRECTRICES PARA LA CARACTERIZACIÓN DEL MATERIAL DRAGADO Y SU REUBICACIÓN EN AGUAS DEL DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO-TERRESTRE
Establecer las condiciones aplicables para regular las operaciones de dragado y reubicación de los materiales dragados en las aguas del dominio público–terrestre.
Por todo ello, cabe entender que a través de las Leyes 39/2015 y 40/2015 se ha innovado el ejercicio de la potestad normativa del ordenamiento jurídico español, adecuándolo a las estrategias internacionales de mejora del entorno normativo, conocidas como «Better regulation» y «Smart regulation». Entre estas estrategias de mejora, destacan la regulación de una consulta pública con anterioridad a la redacción de las propuestas; el reforzamiento del papel de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, como documento básico para conocer y valorar el alcance de cada disposición; el establecimiento de mecanismos para asegurar la calidad normativa; la previsión normativa anual, así como la previsión de procedimientos de evaluación ex post de las normas aprobadas. Asimismo, está por ver como resolverá la Jurisdicción Contencioso-Administrativa los incumplimientos de estas previsiones.
