La presentación del segundo Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC) 2021-2030 trata de responder, entre otros, a los compromisos del acuerdo del Consejo de Ministros del día 21 de enero de 2020 por el que se aprobó la Declaración del Gobierno ante la Emergencia Climática y Ambiental. La necesidad de regular esta figura deriva de la previsión existente en el artículo 4.1.b) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC).
En este artículo llevamos a cabo un análisis de los principales ejes del Plan Nacional de Adapatación al Cambio Climático 2o21-2030 (PNACC), así como de las previsiones de posibles cambios normativos que puede suponer.
Las acciones de adaptación reducen la exposición y la vulnerabilidad de los sistemas sociales, económicos y ambientales frente al cambio climático y pueden mejorar su capacidad para recuperarse y restablecerse tras una perturbación asociada al clima.
La adaptación al cambio climático proporciona estabilidad económica y social y abre nuevas oportunidades. Según el informe “Adaptarse ahora: un llamamiento mundial para liderar la resistencia climática” de la Comisión de Adaptación Global de 2019,, “invertir 1,8 billones de dólares a nivel mundial en cinco áreas de 2020 a 2030 podría generar 7,1 billones de dólares en beneficios netos totales.”
El segundo Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático 2021-2030 forma parte de un conjunto de instrumentos, entre los que destacan, el proyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Energética , la Estrategia a Largo Plazo para una Economía Moderna, Competitiva y Climáticamente Neutra en 2050 (actualmente en fase de borrador) y el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima.
Novedades del PNACC 2021-203
El PNACC 2021-2030 extiende las temáticas a trabajar respecto al PNACC 2006-2020, los actores implicados y la ambición de sus objetivos. Por primera vez, se establecen objetivos estratégicos y un sistema de indicadores de impactos y adaptación al cambio climático, así como la elaboración de informes de riesgo.
Para ello se establece una nueva gobernanza para garantizar la coherencia de la acción climática y que conlleva nuevas prácticas para las administraciones públicas en la forma de legislar, de planificar, de presupuestar, de gestionar y de informar. También se establecen nuevos modelos de participación público-privada y de asesoramiento y control de las políticas públicas, como el “Comité de Expertos de Cambio Climático y Transición Energética” o la “Asamblea ciudadana del cambio climático”.
Lograr la adaptación requiere que se convierta en un reto socialmente compartido por las partes interesadas o afectadas. Para ello, deberán poder contar con información relevante acerca de los riesgos que les afectan, por lo que se plantea un debate informado en el seno de las comunidades sobre los riesgos que les afectan y el valor de las medidas preventivas para gestionarlos. Además, también se cuenta con programas que informan y capacitan a las personas potencialmente afectadas sobre qué medidas tomar ante situaciones de emergencia y riesgo inminente.
El PNACC 2021-2030 ha sido el resultado de un proceso colectivo de análisis y reflexión, que se inició con la evaluación en profundidad del primer PNACC (2006-2020) y sus tres programas de trabajo.
Objetivos y líneas de trabajo
El objetivo general del PNACC es la promoción de la acción coordinada y coherente frente a los efectos del cambio climático en España con el fin de evitar o reducir los daños presentes y futuros derivados del cambio climático y construir una economía y una sociedad más resilientes durante los próximos 10 años. Para alcanzar esta meta se definen 9 objetivos específicos que contribuyen de forma complementaria al objetivo general y que son los siguientes:
- Reforzar la observación sistemática del clima, la elaboración y actualización de proyecciones regionalizadas de cambio climático para España y el desarrollo de servicios climáticos.
- Promover un proceso continuo y acumulativo de generación de conocimiento sobre impactos, riesgos y adaptación en España y facilitar su transferencia a la sociedad, reforzando el desarrollo de metodologías y herramientas para analizar los impactos potenciales del cambio climático.
- Fomentar la adquisición y el fortalecimiento de las capacidades para la adaptación.
- Identificar los principales riesgos del cambio climático para España, teniendo en cuenta su naturaleza, urgencia y magnitud, y promover y apoyar la definición y aplicación de las correspondientes medidas de adaptación.
- Integrar la adaptación en las políticas públicas.
- Promover la participación de todos los actores interesados, incluyendo los distintos niveles de la administración, el sector privado, las organizaciones sociales y la ciudadanía en su conjunto, para que contribuyan activamente a la construcción de respuestas frente a los riesgos derivados del cambio climático.
- Asegurar la coordinación administrativa y reforzar la gobernanza en materia de adaptación.
- Dar cumplimiento y desarrollar en España los compromisos adquiridos en el contexto europeo e internacional.
- Promover el seguimiento y evaluación de las políticas y medidas de adaptación.
Para ello se seguirán cinco principios orientadores que servirán de guía para las políticas y medidas en materia de adaptación:
- Equidad social y territorial para un futuro justo.
- Ciencia, conocimiento y sociedad al servicio de la adaptación.
- Transversalidad e integración en la gestión pública.
- Atención a los efectos indeseados.
- Acción coordinada, transparente y eficaz.
A su vez, como complemento a la acción de carácter sectorial, el PNACC define 7 elementos de carácter transversal, que deberán ser considerados a la hora de avanzar en el proceso de identificación de impactos – análisis de riesgos – identificación de acciones de adaptación – aplicación de las acciones – evaluación de los resultados:
- Vulnerabilidad territorial.
- Vulnerabilidad social.
- Efectos transfronterizos.
- Integración del enfoque de género.
- Prevención de la mala adaptación y eliminación de incentivos perversos.
- Costes y beneficios de la adaptación y de la inacción.
- Orientación a la acción.
El plan también se dota de 4 componentes estratégicos que facilitan la definición y desarrollo del PNACC, que son:
- La generación de conocimiento.
- Integración en planes, programas y normativa sectorial.
Los ámbitos de trabajo serán: agua, biodiversidad, costas y medio marino, energía, agrario, forestal y desertificación, salud, territorio, otros sectores y sociedad.
En este apartado, cabe destacar que el PNACC quiere reforzar el papel de la evaluación ambiental. La integración de la adaptación al cambio climático en los procedimientos mediante la evaluación ambiental deberá ser especialmente aplicada por parte de los promotores y del órgano ambiental. Con este fin se han identificado las siguientes líneas de trabajo prioritarias:
-
-
-
- Mejora de las herramientas de consulta que facilitan la integración del cambio climático en las evaluaciones (visores de escenarios, evaluaciones sectoriales y territoriales, etc.).
- Elaboración de manuales metodológicos que faciliten la integración del cambio climático en las evaluaciones.
- Impulso a la capacitación de las personas que trabajan en el campo de la evaluación ambiental.
-
-
- Movilización de actores mediante divulgación, capacitación social y participación social, investigación social.
- Seguimiento y evaluación. Los instrumentos para llevarlos a cabo se concretan en el capítulo 10 del PNACC-2.
Los objetivos de las actuaciones de adaptación en los distintos campos de la gestión pública y privada se definen en 18 ámbitos de trabajo, que se enumeran a continuación:
- Clima y escenarios climáticos.
- Salud humana.
- Agua y recursos hídricos.
- Patrimonio natural, biodiversidad y áreas protegidas.
- Forestal, desertificación, caza y pesca continental.
- Agricultura, ganadería, pesca y acuicultura y alimentación.
- Costas y medio marino.
- Ciudad, urbanismo y edificación.
- Patrimonio cultural.
- Energía.
- Movilidad y transporte.
- Industria y servicios.
- Turismo.
- Sistema financiero y actividad aseguradora.
- Reducción del riesgo de desastres.
- Investigación e innovación.
- Educación y sociedad.
- Paz, seguridad y cohesión social.
Financiación
Los fondos europeos regulares (Marco Financiero Plurianual – MFP-, 2021-27) y los excepcionales (Mecanismo de Recuperación y Resiliencia del Next Generation EU) son la base financiera para contribuir a luchar contra los efectos de la crisis sanitaria y que permitirán desarrollar en España las políticas europeas de transición ecológica del Pacto Verde Europeo en general y, en particular, su nueva y más ambiciosa Estrategia Europea de Adaptación. El 30 % del total de los gastos del MFP y de Next Generation EU se destinarán a proyectos relacionados con el clima.
Los fondos excepcionales se desembolsarán en forma de subvenciones y préstamos a través de instrumentos y programas del MFP, garantizando así la homogeneidad y la coherencia. Los Estados Miembros deben elaborar sus Planes Nacionales de Recuperación y Resiliencia, con un programa de reformas e inversiones que afronte los impactos de la crisis sanitaria y contribuya a la transición ecológica y el fortalecimiento de la resiliencia económica y social.
Concretamente, los distintos fondos que se utilizarán serán:
- Fondo Social Europeo Plus (FSE+) para el nuevo periodo de aplicación 2021-2027.
- Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) de los cuales un 30% se invertirán en afrontar el cambio climático. De este 30%, al menos el 10 % de los recursos del FEDER a nivel nacional se tendrán que dedicar a desarrollo urbano sostenible.
- Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER): Los Estados miembros deberán destinar al menos el 40 % de la dotación financiera global de la PAC post2020 a los objetivos medioambientales y de lucha contra el cambio climático.
- Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP): A nivel regional y local, el FEMP puede apoyar el desarrollo liderado por la comunidad en las localidades pesqueras, que puede conllevar enfoques locales de adaptación. Se buscará la existencia de un programa específico, pleamar, que pueda focalizar e incentivar la financiación de estas medidas.
- Programa LIFE: Además de incentivar la presentación a programas LIFE, el MITERD promoverá la creación de espacios de encuentro entre proyectos LIFE en materia de adaptación, orientados al intercambio de experiencias y la búsqueda de sinergias.
- Horizonte Europa (antiguo H2020): Los documentos de la Comisión Europea sobre Horizonte Europa citan que la lucha contra el cambio climático tiene asignado un objetivo presupuestario del 35 % del presupuesto total del programa de un total acordado de 75.900 millones de EUR para 2021-2027.
- Por su parte, el Banco Europeo de Inversiones (BEI) financia proyectos de acción por el clima, no sólo en el ámbito de la mitigación, sino también de la adaptación.
Información y seguimiento
La transparencia y el acceso a la información en la acción climática son fundamentales para una mayor implicación de toda la sociedad en la adaptación al cambio climático. La Oficina Española de Cambio Climático, en calidad de coordinadora del PNACC 2021-2030, será la entidad responsable de organizar las acciones de información, seguimiento y evaluación que se detallan a continuación, mediante:
Informes sobre riesgos climáticos y adaptación.
El Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, en colaboración con otros departamentos ministeriales y con las comunidades autónomas, elaborará y publicará, con una periodicidad al menos quinquenal, un informe de síntesis sobre la evolución de los principales riesgos y sus impactos derivados del cambio climático y sobre las políticas y medidas destinadas a aumentar la resiliencia y disminuir la vulnerabilidad frente al cambio climático en España.
Informes sectoriales de situación
Los informes de situación son análisis del estado de la cuestión en relación con alguno de los ámbitos o subámbitos de trabajo propios del PNACC. Estos informes se podrán elaborar a solicitud del Gobierno o del Congreso de los Diputados.
La elaboración de estos informes de situación será responsabilidad del MITERD. Para ello, el MITERD podrá invitar a las organizaciones consideradas relevantes a remitir informes que expresen sus análisis y contribuciones sobre la temática tratada.
Informes de Seguimiento del PNACC
El Primer Plan Nacional de Adaptación produjo cuatro informes de seguimiento (en 2008, 2011, 2014 y 2018)7 que han mostrado la utilidad de este instrumento como elemento de recopilación informativa y de rendición de cuentas. En el periodo de vigencia del nuevo PNACC se propone que se elaboren dos informes de seguimiento, tomando como fechas indicativas para su publicación los años 2024 y 2029. Los informes de Seguimiento del PNACC serán elaborados por el MITERD, que realizará consultas a las diferentes administraciones implicadas en su desarrollo.
Indicadores de cambio climático y adaptación
Como parte de los medios para la información, seguimiento y evaluación, el PNACC 2021-2030 define 30 indicadores de impacto ambiental junto con sus unidades de medición, la identificación de los principales ámbitos de trabajo relacionados y justificación y una explicación general del indicador que se incluyen en el anexo 3.
En 2021, se efectuará una revisión en profundidad de esta relación inicial para completar y, en su caso, ajustar la colección inicial que ahora se aporta. Para ello se valorarán aspectos tales como la disponibilidad de datos, presente y futura, que deben sustentar a los indicadores, su representatividad para informar sobre aspectos clave y su continuidad en el tiempo, así como su valor para dar cumplimiento a los compromisos de información que puedan derivarse de la futura Ley Europea de Cambio Climático, la futura Estrategia Europea de Adaptación y el nuevo Reglamento de Ejecución que detalla las obligaciones de información bajo el Marco Europeo de Gobernanza de Energía y Clima.
La Plataforma sobre Adaptación al Cambio Climático en España, AdapteCCa La Plataforma de intercambio sobre impactos y adaptación – AdapteCCa – fue creada en el año 2013 en el marco del PNACC y se ha convertido en un valioso instrumento para el acceso a la información en materia de impactos, vulnerabilidad y adaptación al cambio climático en España.
Obligaciones internacionales de información en materia de adaptación
La Oficina Española de Cambio Climático del MITERD, será la responsable del cumplimiento de las obligaciones en materia de información establecidas en el marco de la CMNUCC (1 informe de las Comunicaciones cada 4 años), la Comunicación de información integrada de las actuaciones nacionales de adaptación como mandato del artículo 17 del Reglamento sobre la Gobernanza de la Unión de la Energía y de la Acción por el Clima,
la actualización de la información incluida relativa a España en el perfil de país de la Plataforma Europea Climate Adapt, Comunicaciones de Adaptación como mandato de los Acuerdos de París
Evaluación del PNACC-2
El PNACC 2021-2030 será objeto de una evaluación en profundidad en 2029, con objeto de reconocer los avances logrados, los retos pendientes y las lecciones aprendidas hasta la fecha. Los resultados de esta evaluación se plasmarán en un informe, de carácter público, que deberá contener conclusiones y recomendaciones útiles para un nuevo ejercicio de planificación.
Planificación y programación
El PNACC 2021-2030 se desarrollará a través de la programación de los programas de trabajo y los planes sectoriales.
Programas de Trabajo
El PNACC 2021-2030 se desarrollará a través de dos Programas de Trabajo, que seguirán a los tres planteados hasta la fecha:82 el Primer Programa de Trabajo del PNACC-2 concretará las acciones a desarrollar en el periodo 2021-2025 y el Segundo Programa abarcará el periodo 2026-2030.
Planes Sectoriales y territoriales de Adaptación
Estos planes constituyen instrumentos para la planificación detallada de la adaptación en ámbitos de trabajo o territorios específicos
Los foros de coordinación, asesoramiento y participación previstos en el plan son un elemento esencial de su sistema de gobernanza. Se mencionan los foros previstos para el desarrollo del PNACC:
- Grupo de Trabajo de Impactos y Adaptación (GTIA): foro de intercambio de carácter técnico.
- Comité de Impactos, Riesgos y Adaptación (CIRA): el Comité de Impactos, Riesgos y Adaptación, de nueva creación, reunirá a personas procedentes del sector académico, las organizaciones no gubernamentales, la gestión pública y las empresas, en especial las pymes, con el objeto de proporcionar ideas y recomendaciones para aportar juicio experto en materia de adaptación en España.
- Seminarios del PNACC: los seminarios del PNACC irán abordando, de forma monográfica, aquellas temáticas que en cada momento sean consideradas relevantes para el desarrollo del PNACC y sus correspondientes programas de trabajo.
- Grupos de coordinación de carácter temático: existen diversos foros de coordinación interinstitucional que dan respuesta a impactos y riesgos relacionados con el clima, entre ellos la Comisión Permanente de Adversidades Climáticas y Medioambientales,87 el Grupo Español de Inundaciones88 y el Comité de Lucha contra Incendios Forestales.
Además, el PNACC favorecerá la participación en los principales foros de debate y coordinación que se establezcan en el ámbito internacional como son el Grupo de Trabajo sobre Adaptación (WG6) de la UE, Grupo sobre Impactos, vulnerabilidad y Adaptación (EIONET) de la UE, Grupo de Expertos en Adaptación (EGA) de la UE, Grupo sobre adaptación de los bosques al cambio climático mediante gestión forestal sostenible (Forest Europe). Además, existe una coordinación entre España y Portugal consecuencia del proyecto Life Shara desde 2017 que aborda los retos climáticos comunes, y se mantendrá este mecanismo de coordinación en el periodo 2021-2030.
Futuros desarrollos normativos
En el anexo I del PNACC se presentan unas fichas correspondientes a la líneas de acción por ámbitos de trabajo y líneas de acción transversales en dónde se indican:
- El título de cada ámbito de trabajo.
- Descripción de la línea de acción: justifica o contextualiza, en caso necesario, la línea planteada y describe las temáticas que aborda.
- Responsables de la línea de acción y colaboradores.
- Indicador de cumplimiento: se conciben como criterios para facilitar el seguimiento del desarrollo de la línea de acción.
- ¿Se requieren instrumentos normativos? Este apartado identifica posibles cambios requeridos en el marco normativo para el buen desarrollo de la línea de acción.
- Financiación: se identifican, en su caso, vías de financiación previstas, sin perjuicio de que en el futuro puedan movilizarse recursos añadidos.
Destacamos de estas fichas las posibles revisiones que pueden derivar para los ámbitos de trabajo en que se contemplan instrumentos normativos:
- Salud y medio ambiente: el Plan Nacional de Salud y Medio Ambiente describirá los principales factores ambientales que influyen en la salud humana y establecerá los objetivos y líneas de intervención del Sistema Nacional de Salud en esta materia.
- Ampliación y actualización del conocimiento sobre los impactos potenciales del cambio climático en la gestión del agua y los recursos hídricos: posible ajuste del Reglamento y la Instrucción de Planificación Hidrológica.
- Integración de la adaptación al cambio climático en la planificación hidrológica y la gestión del ciclo integral del agua: podrían ser necesarios instrumentos legales que concreten las obligaciones sobre la evaluación del riesgo y las estrategias de adaptación en la planificación hidrológica a nivel de cuenca.
- Gestión contingente de los riesgos por sequías integrada en la planificación hidrológica y gestión del agua: el concepto de sequía y su regulación prácticamente carecen de mención en el Texto Refundido de la Ley de Aguas. Asimismo, hay lagunas en su reglamentación que podrían abordarse.
- Planificación y gestión de áreas protegidas con criterios adaptativos: en este caso, el PNACC dice que se requieren de instrumentos normativos, pero no precisa cuales.
- Control de especies invasoras: aunque se indica que no se requieren nuevos instrumentos normativos, se contempla la posibilidad de que se modifiquen las herramientas -catálogos- legalmente establecidos
- Integración del cambio climático en los instrumentos de planificación con implicaciones en el mantenimiento y mejora de los recursos forestales: en este caso también se expresa que se precisa de instrumentos normativos, pero no se concretan.
- Revisión y actualización de las directrices y normas de gestión forestal: otro ejemplo en el que se dice que hay que desarrollar instrumentos normativos, pero no explica cuáles. No obstante, en la descripción del apartado se señala:
“En la actualidad, hay diversos instrumentos, previstos o vigentes, que rigen la ordenación y gestión de montes a diferentes niveles, como las directrices básicas comunes de gestión forestal sostenible (AGE), instrucciones de ordenación de montes (CCAA) o modelos tipo de gestión forestal (CCAA).
Es fundamental que estos documentos integren consideraciones climáticas para ayudar a incorporar la adaptación al cambio climático a la gestión ordinaria de cada monte.”
- Fomento de la integración del cambio climático en las políticas y medidas relativas a la actividad cinegética y a la pesca continental: Se expresa que se requieren instrumentos normativos, pero no se especifican.
- Integración de las proyecciones climáticas y medidas de adaptación en las políticas y medidas de lucha contra incendios forestales: Otro ejemplo en el que se prevén instrumentos normativos a aprobar pero que no quedan descritos.
- Revisión de planes, normativas y estrategias, existentes y futuras, relacionadas con los sectores de la agricultura, la ganadería, la pesca y la acuicultura, teniendo en cuenta los nuevos escenarios climáticos: En este caso se considera que los cambios normativos deben valorarse.
- Refuerzo de la adaptación al cambio climático en la Política Pesquera Común (PPC), en los planes nacionales de gestión y recuperación y en el sector de la acuicultura: Se prevén cambios normativos, pero no se explican cuáles.
- Cambios en el marco normativo para facilitar la adaptación en las costas y el mar. En este caso la descripción indica:
“Entre los retos en este campo pueden citarse:
– La incorporación de criterios objetivables para el otorgamiento de títulos de ocupación del Dominio Público Marítimo-Terrestre, o sus prórrogas, basados en la mejor ciencia disponible.
– El aumento de la flexibilidad a la hora de otorgar títulos de ocupación, pudiendo, por ejemplo, limitar o reducir los plazos de las concesiones o agilizar su revisión por causa del cambio climático.
– La agilización de la revisión de los deslindes del Dominio Público Marítimo-Terrestre, basado en datos científicos.
– La identificación de otras barreras a la adaptación relacionadas con el ámbito normativo.
Entre las normas que podrían ser objeto de revisión con el objeto de facilitar los procesos de adaptación se encuentran la Ley y el Reglamento de Costas y la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana.”
- Integración de los riesgos costeros en planes y programas que incluyen al espacio litoral: se expresa que podría requerir modificación de la normativa de costas relativa a zonas inundables y en regresión grave.
- Integración de la adaptación al cambio climático en la planificación territorial y urbana: para ello se prevé la aprobación de la Ley de Cambio Climático y Transición Energética y la adaptación de la normativa urbanística de las CC.AA.
- Integración de la adaptación al cambio climático en el sector de la edificación: actualización del Código Técnico de la Edificación.
- Apoyo y refuerzo de la adaptación al cambio climático en las Administraciones públicas y otros sectores y agentes: se requerirán instrumentos normativos no especificados.
- Integración de los efectos del cambio climático en la normativa para el cálculo y diseño de infraestructuras del transporte: será necesario la evaluación y posible revisión de normas de diseño de infraestructuras, instrucciones, pliegos generales técnicos, recomendaciones, guías de buenas prácticas, etc.
- Apoyo y refuerzo de la adaptación al cambio climático en las Administraciones públicas y otros sectores y agentes: se prevén instrumentos normativos, pero no se especifican.
- Integración de la adaptación en la legislación sectorial y los planes de industrialización: para ello, se prevé la inclusión de la adaptación al Cambio Climático en la Ley de Industria y en la Estrategia Industrial.
- Promoción de la educación para la sostenibilidad en el sistema educativo formal ante los desafíos del cambio climático: se contempla que en algunos casos podrían requerirse instrumentos normativos (por ejemplo, cambios en el marco normativo que define el currículo de los diversos niveles educativos).
Conclusiones
El PNACC 2021-2030 amplía las cuestiones a tener en cuenta para la adaptación y en sus fichas de trabajo se detallan no solo los objetivos, sino también los responsables de su implementación. Y se han ampliado, a su vez, los canales de gobernanza que tienen por objeto socializar los riesgos del cambio climático para abordar su adaptación. Sin embargo, en muchos de los objetivos no se asigna presupuesto ni cambios normativos a medio plazo. Veremos también si esta necesidad de adaptación irá acompañada de más control normativo para hacerlo efectivo.
Aunque se trata de plan ambicioso, más completo que su predecesor, y que aborda en buena medida los aspectos que se señalaron en la evaluación de la UE respecto a la actuación por países en relación con el cumplimiento de la Estrategia Europea de Adaptación al Cambio Climático llevada a cabo en 2018, su eficacia depende, tal y como hemos visto, de la aprobación de numerosa normativa de desarrollo y de la asignación de recursos humanos y financieros suficientes. La importancia de la adaptación al cambio climático resulta fundamental para la supervivencia de nuestra especie y, por ello, es preciso movilizar los recursos necesarios para que el PNACC resulte una herramienta eficaz.
