La finalidad de la norma es dar una solución a la problemática jurídica, social y ambiental que implican estas edificaciones y sobre todo satisfacer el interés general que representa la preservación del medio ambiente, el paisaje y los recursos naturales afectados por estas edificaciones.
El Decreto-ley 3/2019, de 24 de septiembre, de medidas urgentes para la adecuación ambiental y territorial de las edificaciones irregulares en la Comunidad Autónoma de Andalucía se publicó el 25 de septiembre de 2019 en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía y entró en vigor al día siguiente de su publicación. Contiene 24 artículos, dos disposiciones transitorias, una única disposición derogatoria; y dos disposiciones finales.
La Ley nace para dar respuesta a la complejidad de la normativa aplicable y la ausencia de mecanismos de gestión eficaces, que han agudizado la problemática de unas urbanizaciones precarias con infraestructuras insuficientes. Todo ello, sumado a la existencia de graves riesgos sanitarios, originados por vertidos incontrolados debido a la inexistencia de saneamiento, y la aparición de una emergente economía sumergida, al margen del control de las Administraciones Públicas.
Así pues, el objeto de la norma se basa en adoptar medidas urgentes sobre las edificaciones irregulares, aisladas o agrupadas, en suelo urbano, urbanizable y no urbanizable, respecto de las cuales no se puedan adoptar medidas de protección de la legalidad urbanística y restablecimiento del orden jurídico perturbado por haber transcurrido el plazo para la adopción de dichas medidas establecido en el artículo 185.1 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (esto es, dentro de los seis años siguientes a su completa terminación) .También reconoce la situación jurídica y establece medidas pertinentes para la adecuación ambiental y territorial de estas edificaciones y, en su caso, para incorporarlas al planeamiento general, con la finalidad de preservar el medio ambiente, el paisaje y los recursos naturales afectados: suelo, agua y energía.
De la necesidad de la norma destaca que de un total de unas 500.000 edificaciones existentes en suelo no urbanizable en Andalucía, alrededor de 300.000 edificaciones son irregulares, de las cuales tan sólo han sido declaradas en asimilado a fuera de ordenación y por consiguiente han podido acceder a los suministros básicos en condiciones mínimas de seguridad y salubridad, un 26% de dichas viviendas.
También cabe resaltar las cuestiones de salubridad, con la creciente contaminación de los acuíferos, de seguridad o de enganches ilegales de energía, entre otras cuestiones.
Por ello se justifica la necesidad de adoptar de inmediato medidas urgentes que minimicen el impacto territorial, ambiental y paisajístico que provocan las edificaciones irregulares, resuelva las deficientes condiciones de seguridad y salubridad que padecen cientos de miles de familias andaluzas y regule en un único texto legal la normativa en materia de edificaciones irregulares.
En concreto, se establece que las edificaciones terminadas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 19/1975, de 2 de mayo, y que no posean licencia urbanística para su ubicación en el suelo no urbanizable, se asimilarán en su régimen a las edificaciones con licencia urbanística. Este régimen no será extensible a las obras posteriores que se hayan realizado sobre la edificación sin las preceptivas licencias urbanísticas. Asimismo, se aplicará el mismo criterio respecto de las edificaciones irregulares en suelo urbano y urbanizable para las que hubiera transcurrido el plazo para adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística a la entrada en vigor de la Ley 8/1990, de 25 de julio.
También se prevé el régimen aplicable a las edificaciones irregulares en situación de asimilado a fuera de ordenación no declaradas. En este sentido se contiene que las edificaciones irregulares que se encuentren terminadas, respecto de las cuales no resulte posible la adopción de medidas de protección de la legalidad urbanística ni de restablecimiento del orden jurídico perturbado por haber transcurrido el plazo para su ejercicio conforme al artículo 185.1 de la Ley 7/2002, se encuentran en situación de asimilado a fuera de ordenación. Estas edificaciones no podrán acceder a los servicios básicos ni se podrá realizar en ellas obra alguna hasta que se haya producido la resolución administrativa de reconocimiento de la situación de asimilado a fuera de ordenación.
En cuanto al reconocimiento de la situación de asimilado a fuera de ordenación, corresponde al Ayuntamiento la tramitación y resolución de dicho procedimiento. No procederá el reconocimiento de la situación de asimilado a fuera de ordenación en aquellas edificaciones irregulares para las que no haya transcurrido el plazo para adoptar medidas de protección de la legalidad urbanística y restablecimiento del orden jurídico perturbado conforme a lo establecido en el artículo 185 de la Ley 7/2002, ni en las edificaciones irregulares realizadas sobre suelos con riesgos ciertos de erosión, desprendimientos, corrimientos, inundaciones u otros riesgos naturales, tecnológicos o de otra procedencia, salvo que previamente se hubieran adoptado las medidas exigidas por la administración competente para evitar o minimizar dichos riesgos.
Por lo que se refiere al régimen aplicable a las edificaciones irregulares en situación de asimilado a fuera de ordenación declaradas, se regula que la declaración de asimilado a fuera de ordenación de una edificación irregular no supone su legalización, ni produce efectos sobre aquellos otros procedimientos a los que hubiera dado lugar la actuación realizada en contra del ordenamiento jurídico. Con lo cual en estos casos no procederá la concesión de licencias de ocupación o de utilización.
Asimismo, el reconocimiento de que la edificación reúne las condiciones mínimas de seguridad y salubridad, determina la aptitud física de la edificación para su utilización, pero no presupone el cumplimiento de los requisitos y condiciones que fueran exigidos para autorizar las actividades que en la misma se lleven o puedan llevar a cabo.
Otro aspecto de la norma es la regulación del Plan Especial de adecuación ambiental y territorial de agrupaciones de edificaciones irregulares. Al efecto, este plan tiene por objeto identificar y delimitar agrupaciones concretas de edificaciones irregulares en suelo urbano, urbanizable y no urbanizable, y adoptar las medidas pertinentes para el establecimiento de las infraestructuras comunes para prestar servicios básicos, con el fin de garantizar las condiciones de mínimas de seguridad y salubridad de la población, mejorar la calidad ambiental e integrar territorial y paisajísticamente dichas agrupaciones.
La identificación y delimitación del ámbito de los Planes Especiales de adecuación ambiental y territorial deberá tomar en consideración el grado de proximidad de las edificaciones, que se medirá mediante la densidad edificatoria. La superficie del ámbito y su densidad edificatoria deberán ser suficientes para que resulte sostenible la implantación de las infraestructuras comunes. Dichos extremos deberán quedar justificados expresamente en el Plan Especial.
En los ámbitos de suelo urbano no consolidado o suelo urbanizable, que cuenten con ordenación detallada aprobada definitivamente, no se podrán formular los Planes Especiales de adecuación ambiental y territorial. Tampoco procede la formulación de los citados Planes Especiales en ámbitos donde no existan edificaciones irregulares para las que haya transcurrido el plazo para adoptar medidas de protección de la legalidad urbanística y restablecimiento del orden jurídico perturbado. Cuando existan en el ámbito edificaciones irregulares sobre las que sí sea posible adoptar las medidas de protección de la legalidad urbanística, el Plan Especial contemplará las medidas necesarias que impidan el acceso de estas edificaciones a las redes de infraestructuras.
Corresponde al Ayuntamiento formular, tramitar y aprobar el Plan Especial de adecuación ambiental y territorial. Destacar también que los Planes Especiales de adecuación ambiental y territorial se someterán a Evaluación Ambiental Estratégica de conformidad a lo establecido en la Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental, y a Informe de Evaluación de Impacto en Salud conforme a la Ley 16/2011, de 23 de diciembre, de Salud Pública de Andalucía.
Entre otros aspectos, el Plan especial deberá incorporar las medidas correctoras necesarias para minimizar los posibles impactos ambientales y territoriales de la agrupación de edificaciones irregulares; y como mínimo:
- Medidas de mejora de las condiciones de salubridad para evitar que se vea afectada la salud de las personas o se alteren las condiciones medioambientales del entorno. A estos efectos se diseñará la red de evacuación de aguas residuales y el sistema de depuración necesario para evitar la contaminación del terreno y de las aguas subterráneas o superficiales.
- Medidas que corrijan los impactos generados por la agrupación de las edificaciones irregulares que pongan en peligro las condiciones ambientales o paisajísticas del entorno y, en especial, aquellos impactos que:
1.º Afecten a las condiciones de estabilidad o erosión de los terrenos o puedan provocar peligro de incendio.
2.º Provoquen la contaminación de la tierra, el agua o el aire.
3.º Alteren la contemplación del paisaje y de los elementos singulares del patrimonio histórico.
- Medidas que minimicen los riesgos que puedan sufrir las edificaciones y las personas, y, en concreto:
1.º En el caso de que la agrupación de edificaciones irregulares se encuentre en terreno forestal o contiguo a éste, se contemplarán las medidas que la legislación forestal establezca.
2.º En caso de que la agrupación de edificaciones irregulares se encuentre ubicada en suelos con riesgo cierto de inundaciones u otros riesgos naturales, riesgos tecnológicos o de otra procedencia, se adoptarán las medidas que eviten la vulnerabilidad y garanticen la autoprotección
Otra cuestión que se aborda es la regulación del régimen general de incorporación al planeamiento urbanístico de edificaciones irregulares. Al respecto, se dispone que los Ayuntamientos, con ocasión de la redacción del Plan General de Ordenación Urbanística (en adelante, PGOU), o mediante su modificación o revisión, podrán incorporar a la ordenación urbanística las edificaciones irregulares que sean compatibles con el modelo territorial y urbanístico. Asimismo, se contiene también la incorporación al planeamiento urbanístico de las edificaciones irregulares en suelo urbano y suelo urbanizable, la cual deberá fundamentarse en el interés general de la actuación urbanística y podrá realizarse mediante la formulación del PGOU, caso de no disponer el municipio de instrumento de planeamiento general, o mediante la modificación o revisión del planeamiento general vigente, según el alcance de la innovación propuesta.
Respecto la incorporación al planeamiento urbanístico general de las agrupaciones de edificaciones irregulares en suelo no urbanizable, la norma establece que el PGOU, o la modificación o revisión de dicho plan, según el alcance de la innovación propuesta, identificará, delimitará e incorporará aquellas agrupaciones de edificaciones irregulares que bien en su estado actual, por el grado de consolidación de las edificaciones o por su integración con los núcleos urbanos existentes, o bien tras la adopción de las medidas que proponga el propio instrumento de planeamiento general, se estimen compatibles con el modelo territorial y urbanístico adoptado.
La incorporación de las agrupaciones de edificaciones irregulares al PGOU se producirá en el marco de lo establecido en el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía y en los Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional.
Finalmente, se contiene que no procederá la incorporación al planeamiento general de las agrupaciones de edificaciones irregulares que se encuentren en algunas de las siguientes situaciones:
- a) Las ubicadas en suelo no urbanizable de especial protección por legislación específica o por planificación territorial que sean incompatibles con el régimen de protección.
- b) Las ubicadas en suelo no urbanizable protegido por el planeamiento general vigente salvo que se acredite la inexistencia de los valores que determinaron la protección de dichos terrenos y siempre que la desaparición de esos valores no tenga su causa en la propia agrupación de edificaciones.
- c) Las ubicadas en suelos con riesgos ciertos de erosión, desprendimientos, corrimientos, inundaciones u otros riesgos naturales, riesgos tecnológicos o de otra procedencia cuando tales riesgos queden acreditados en la tramitación del planeamiento urbanístico por el órgano sectorial competente y salvo que se hubieran adoptado o se pudieran imponer las medidas exigidas por la administración competente para evitar o minimizar dichos riesgos.
Otros aspectos contenidos en la norma son los asentamientos urbanísticos delimitados en los Avances de planeamiento regulados en el Decreto 2/2012, de 10 de enero, los procedimientos resueltos y en tramitación, y la modificación de varios preceptos de la Ley 7/2002.
Finalmente, el texto legal deroga expresamente la Ley 6/2016, de 1 de agosto, por la que se modifica la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de ordenación urbanística de Andalucía para incorporar medidas urgentes en relación con las edificaciones construidas sobre parcelaciones urbanísticas en suelo no urbanizable ; la Ley 2/2018, de 26 de abril, relativa a modificación de la Ley 6/2016; el Decreto 2/2012; la Orden de 1 de marzo de 2013, por la que se aprueban las normativas directoras para la ordenación urbanística en desarrollo de los artículos 4 y 5 del Decreto 2/2012, de 10 de enero. También se derogan diversas disposiciones adicionales de la Ley 7/2002.
De esta manera, a través del presente decreto-Ley se ha abordado una vez más la problemática social, jurídica y ambiental generada a raíz de las edificaciones irregulares en Andalucía, que en suelo no urbanizable giran en torno a 300.000, permitiendo que en determinados supuestos se asimilen en su régimen jurídico a las edificaciones con licencia urbanística. También se prevé, entre otras medidas, la redacción de planes especiales urbanísticos para identificar y delimitar agrupaciones concretas de edificaciones irregulares en suelo urbano, urbanizable y no urbanizable, y adoptar las medidas pertinentes para el establecimiento de las infraestructuras comunes para prestar servicios básicos; como también la posibilidad de incorporar las edificaciones en el PGOU en determinadas condiciones.
De la norma destaca la voluntad de encontrar una solución inmediata a este fenómeno que no se detiene y que genera graves problemas de diverso orden. Por este motivo, el Decreto-Ley ha tratado esta realidad compleja que se ha extendido en Andalucía con especial atención a los vectores ambiental, territorial y de salud pública con visión integral.
