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A través de la Sentencia de 27 de junio de 2018 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria se ha declarado nulo de pleno derecho el Plan General de Ordenación Urbana de Laredo, por llevar a cabo cambios sustanciales en el régimen urbanístico del suelo tras el trámite de información pública, sin ser éstos sometidos a un nuevo proceso de participación y además por no ser evaluados ambientalmente según la legislación ambiental.

El Plan General de Ordenación Urbana de Laredo (de ahora en adelante, PGOU de Laredo) fue aprobado por la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo (de ahora en adelante, CROTU) en fecha 15 de mayo de 2015 y se publicó en el Boletín Oficial de Cantabria de fecha 6 de julio de 2015.

Tal como se menciona en el fundamento de derecho primero de la Sentencia, los motivos alegados por la parte actora se basan en:

1. La existencia de modificaciones sustanciales tras el último trámite de información pública (realizado con fecha 5 de agosto de 2013) que no han sido objeto de un nuevo trámite de información pública. Y como consecuencia de las modificaciones, la clasificación del suelo aprobada inicialmente en la IV Exposición Pública se ha visto totalmente modificada en la aprobación definitiva. Entre las modificaciones realizadas se destacan:
   1. Once sectores, con una superficie superior a 481.000m2, clasificados como Suelo Urbano No Consolidado (SUNC) pasaron a ser Suelo Urbanizable Delimitado (SUD).
   2. Modificación de clasificación de SUNC a Suelo Urbano Consolidado (SUC).
   3. 988 m2 de SUNC pasan a SUC, se crean 8 actuaciones asistemáticas que modifican los límites de los sectores SUD1, SUD2, SUD4, SUD 8, SUD9 y SUD-A.
   4. Modificación de la clasificación de SUC a SUNC: se introduce un ámbito de actuación de La Pesquera de 114.481m2.
   5. Modificación de clasificación de Suelo Rústico (SR) a Suelo Urbanizable Delimitado (SUD). Una importante superficie, pasa de ser Suelo Rústico a Suelo Urbanizable adscrito a sectores de desarrollo en las zonas de Llagarón, Cierro La Mar y Las Nuevas. Además, 12.453 m2 de Suelo Rústico pasan a ser Suelo Urbanizable Delimitado.
   6. Se producen cambios o modificaciones en los parámetros de edificabilidad de los sectores SUD originales, incremento de un 105 en más de un millón de metros cuadrados, el coeficiente de edificabilidad medio de los SUD pasa de ser 0,7439 a 0,8285.
   7. Modificación en los sistemas de espacios libres. Se disminuye la superficie total de SG de Espacios Libres de uso y dominio público en 5.031,04m2 (pasa de ser 358.345,41 m2 a 353.314,37 m2). También la referida a Equipamiento público en 3.504,67 m2 (pasa de 335.000 m2 a 331.495,33 m2). Se incluye una nueva superficie de 102.696,02 m2 de SG en Suelo Rústico. Se disminuye la superficie total de Sistemas Locales de Equipamiento público y su zonificación.
2. Las modificaciones sustanciales inciden en la valoración ambiental. Se alega la ineficacia del trámite ambiental existente a la vista de las modificaciones de las clasificaciones urbanísticas; añade que no posee planos de zonificación lumínica ni acústica; que no analiza los sectores de desarrollo y que no evalúa el Sistema General portuario ni el Sistema General de infraestructuras (subestación eléctrica). Alega que el informe medioambiental existente se realiza sobre una consideración de suelo urbano, cuya clasificación luego se modificó y dejó de serlo, y sin que se hayan mencionado las alternativas consideradas, que es un contenido exigible. Tampoco se ha evaluado el incremento del aprovechamiento industrial (en 107.000m²). La memoria ambiental es de fecha 12 de abril de 2011 y se emite un apéndice de fecha 21 de diciembre de 2014 que deja en manos del equipo redactor la consideración del carácter de las modificaciones si son o no sustanciales.
3. Las modificaciones descritas, que califica de sustanciales, inciden en los informes preceptivos (especialmente en materia de costas). Se alega que con posterioridad a las modificaciones realizadas en el PGOU, debió emitirse informe de Costas, cuya omisión infringe el art. 117 de la Ley de Costas, que exige su emisión antes de la aprobación definitiva. El informe existente, de fecha 23 de febrero de 2015, analiza el PGOU aprobado inicialmente, es decir, antes de las modificaciones citadas. Denuncia también la ausencia de informe de la Confederación Hidrográfica en relación a zonas de riesgo de inundabilidad, con vulneración del art. 25.4 del TRLA 1/2001, que alega debieron clasificarse como suelo rustico por riesgos.
4. Falta de viabilidad del PGOU en materia de infraestructuras porque reside en dos obras supramunicipales (Saneamiento de las Marismas de Santoña y bitrasvase Ebro- Besaya) anuladas a la fecha de aprobación del Plan, trascribiendo la sentencia del TSJ Can de 10-6-15 Rec. 528/12 (sobre el PGOU de Santander) que se remite a la STS 10-3-15 que exige que la suficiencia de recursos hídricos en el momento de aprobación del plan. El Plan prevé unas demandas de agua que superan 3 veces los recursos que asigna al municipio de Laredo el Plan Hidrológico, anuladas por sentencias (STS 22 de diciembre de 2011 y 18 de diciembre de 2013).
   Denuncia la Ineficacia del Estudio Económico y Financiero respecto del que opone que carece de estudio de sostenibilidad de los servicios a prestar en las nuevas áreas que se edifiquen, y porque no cuenta con estudio sobre la adecuación del suelo destinados a usos productivos.
5. Como peticiones subsidiarias la parte actora solicita cuestiones relativas al régimen urbanístico de una finca catastral y a un vial situado al este de la finca mencionada.

Pues bien, contra los argumentos aducidos en la demanda, los Servicios Jurídicos del Gobierno de Cantabria se opusieron alegando lo siguiente:

• Sobre la no sujeción a un nuevo trámite de información pública de las modificaciones producidas:
  • Con posterioridad al último trámite de información pública, de agosto de 2013, y tras el Acuerdo de la CROTU de 12-3-15, se introdujeron modificaciones en el PGOU que afirma son puntuales, que fueron consecuencia de informes sectoriales y del informe técnico de la Dirección General de Urbanismo, con la finalidad de dar cumplimiento a la normativa de aplicación. Concluye que las modificaciones no pueden ser consideradas sustanciales, porque afecta a cuestiones muy concretas, y porque no alteran el modelo territorial configurado en el Plan.
  • Analiza el concepto de modificación sustancial previsto en el art. 132 del Reglamento de Planeamiento, y su interpretación judicial citando las STS 17-6-97 (carece de relevancia la diferente clasificación de los terrenos de los particulares); STS 26-6-13, rec.3340/10 (no son sustanciales las modificaciones consistentes en ligeros cambios en la edificación lucrativa y en la superficie dotacional, en la modificación del aprovechamiento, en el trazado de un vial, en la reordenación de áreas dotacionales en magnitudes muy aisladas de lo que representa una afectación del modelo territorial); STS 7-6-11 (no son sustanciales las modificaciones que solo afectan una zona, y vienen impuestas ope legis por la normativa de dominio público); y STS 11-5-09 (son sustanciales las modificaciones que no se limitan a un concreto sector y lo es la modificación de la edificabilidad que afecta a todos los ámbitos, o el incremento global de la reserva de sistemas generales).
  • Identifica las modificaciones sustanciales con las que afecten al modelo territorial y a los elementos estructurales de la ordenación municipal, puesto que decir lo contrario sería tanto como concluir que todo cambio por nimio que sea deba publicarse.
  • Afirma que la CROTU con la aprobación definitiva del PGOU ha cumplido con las funciones de control de la legalidad y no ha introducido un nuevo modelo territorial, aunque afecten directamente los recurrentes, siendo los crecimientos los mismos, por lo que no resulta preceptivo el sometimiento del PGOU a un nuevo trámite de información pública.
  • Respecto de cada una de las modificaciones por las que la parte demandante pretende la nulidad del PGOU opone que el alcance de las modificaciones han de valorarse globalmente, y trascribe la motivación sobre el alcance de las modificaciones que hace constar la CROTU.
• Respecto del trámite ambiental, mantiene que el PGOU cuenta con una memoria ambiental, de 12 de abril de 2011, y que en atención a los cambios operados cuenta con un apéndice de fecha 21 de noviembre de 2014 que asegura una adecuada evaluación ambiental que no se ve afectada por la modificación de clasificación de SUNC a SUD, al configurarse ambos como crecimientos urbanísticos con independencia de su nombre, y que se han valorado todos los crecimientos, residenciales e industriales, oponiéndose al resto de las alegaciones de la parte recurrente, por genéricas.
• En relación con los informes preceptivos, niega la inexistencia del informe preceptivo de costas y se remite al folio 407 y siguientes del expediente, al Tomo II CD 6 expediente CROTU), sin que sea preciso un nuevo informe, excepto si tras la introducción de nuevos sectores de SUD no se cumpliere el art. 30 de la Ley de Costas. Respecto del informe preceptivo de la Confederación Hidrográfica del cantábrico, después del emitido en fecha 5 de junio de 2014, negativo, se emite otro posterior, de fecha 29 de enero de 2015, positivo, y las modificaciones operadas dan cumplimiento al informe del organismo de cuenca.
• Niega la falta de sostenibilidad del PGOU y refiere falta de detalle de los incumplimientos genéricos que denuncia la parte actora. En relación con las infraestructuras, afirma que el PGOU no se apoya en el bitrasvase y además que la STS de 18-12-13 se refiere a defectos formales, por falta de motivación y puede ser subsanado. Y en lo que concierne al saneamiento, afirma que obvia la parte recurrente que se hace depender de la EDAR de San Pantaleón.
• Sobre la ineficacia del Estudio Económico y Financiero niega que carezca de memoria de sostenibilidad económica, que existe, como ordena el art. 15.4 del TRLS, y cuenta con la adecuación y suficiencia del suelo destinado a uso productivo.

De la misma manera, el Ayuntamiento de Laredo solicitó la desestimación de las pretensiones de la parte actora en base a:

• Por lo que se refiere a las modificaciones llevadas a cabo tras la información pública, defiende su inaplicación al presente caso porque dice que los cambios eran puntuales y concretos y no supusieron un cambio en la estructura o modelo territorial, siendo las modificaciones introducidas desde la última información pública concretas y específicas, aunque fueran importantes y sustanciales para los propietarios de los terrenos afectados por ellas. Seguidamente analiza las modificaciones de forma individualizada.
• En cuanto a las deficiencias en el trámite ambiental, defiende que la emisión en 21 de noviembre de 2014 de un apéndice a la memoria ambiental aseguraba la evaluación ambiental, y que tuvo en cuenta todo el crecimiento (siendo indiferente que sea SUNC O SUD), tanto de suelo residencial como industrial.
• Respecto la ausencia de informes preceptivos, menciona que consta el informe de la Ley de Costas y niega la inexistencia de informe de la CHC que se emite el 29-1-15, y que algunos de los cambios introducidos lo son precisamente por el cumplimiento de ese informe sectorial.
• Respecto a la nulidad del plan por insostenibilidad dice que se apoya en obras de saneamiento y abastecimiento anuladas judicialmente, niega que se sustente exclusivamente en el bitrasvase del Ebro y además que las sentencias que lo anularon se basan en razones formales. Respecto del saneamiento, se hace depender de la EDAR de San Pantaleón.
• Niega la inexistencia de memoria de sostenibilidad económica

Llegados a este punto, la Sala recuerda el contenido y determinaciones de un PGOU según el artículo 44 de la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria (de ahora en adelante, LOTRUSC), reconoce la existencia del ius variandi del que goza la administración en materia de planeamiento, y a la vez recuerda que esta facultad discrecional en manos de la administración está sujeta a límites formales. Al respecto referencia la sentencia de la misma Sala del Tribunal de fecha 6-6-2002, con remisión a la STS de 11-7-86, según la cual:

“Los Planes de ordenación urbana constituyen una decisión capital que condiciona el futuro desenvolvimiento de la comunidad, afectando por tanto de forma trascendental a la calidad de vida de los ciudadanos. De ahí la importancia de su participación en la elaboración de los planes; con ella reciben éstos la necesaria legitimación democrática, y, justamente por ello, se eliminan o atenúan las tensiones a la hora de su ejecución“, “En este sentido el art. 4.2 TRLS estimula la participación ciudadana en la formulación y tramitación del planeamiento y, más concretamente, el art. 132.3.b) del Reglamento de Planeamiento, exige, una nueva información pública, cuando las deficiencias señaladas determinan modificaciones sustanciales del Plan. El principio de interpretación conforme a la Constitución de todo el ordenamiento jurídico, hoy proclamado expresamente en el art. 5 de la Ley Orgánica 1/85, de 1 de julio, del Poder Judicial, intensificará la trascendencia del trámite, pues el art. 9.2 de la Constitución exige a los poderes públicos facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social“.

Con ello, la Sala manifiesta que según el artículo 132.3 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, “si las deficiencias señaladas obligaren a introducir modificaciones sustanciales en el Plan, éste se someterá de nuevo a información pública y, en su caso, a audiencia de las Corporaciones Locales a cuyo territorio afecte, elevándose finalmente, y previo acuerdo de la Entidad, a la aprobación definitiva”. Con lo cual centra el debate en el análisis de las modificaciones llevadas a cabo tras la información pública, sobre su carácter o no de sustanciales.

A este respecto la Sala afirma que “ambas partes (demandante y demandadas), reconocen que los cambios más determinantes son los cambios de clasificación del suelo (urbano que pasa a urbanizable, urbanizable que pasa a urbano, suelo urbano no consolidado que pasa a consolidado, suelo urbano que pasa a rústico). Además, existen cambios de calificación (se cambian usos, zonas verdes, modelos de edificación); se introducen cambios en la ordenación detallada de sectores y cambios en su delimitación”. Y añade que:

 “Lo anterior impone que sea preciso el análisis del cambio “más determinante” de los realizados, es decir las modificaciones en la clasificación, teniendo en cuenta además que la parte recurrente une estos cambios con la necesaria evaluación ambiental del planeamiento, punto donde debemos tener en cuenta que la Memoria Ambiental de 12 de abril de 2011, fue realizada sobre el documento reformulado como consecuencia de las conclusiones de la Estimación de Impacto Ambiental, que data de 12 de abril de 2011 y que se realiza un apéndice a la Memoria Ambiental de fecha 24 de noviembre de 2014, en la que se valoran las modificaciones introducidas en julio de 2013 y sometidas a información pública en agosto de 2013 y que tiene en consideración la protección del suelo rústico exigiendo la elaboración de plan especial, la protección de la calidad atmosférica mediante corrección de la zonificación acústica y lumínica, la protección de la hidrología, relativa a la calidad de aguas y el cumplimiento de las condiciones del informe de la CHC de 13 de junio de 2014,; la protección del paisaje, la reducción de sectores entre los SUNC afectados por el informe de CHC frente a inundaciones etc.”.

De la sucesión de fechas relatadas considera el demandante que respecto de los suelos se partió que en aquella fecha tenían una clasificación diferente de la que finalmente fue fijada en el instrumento aprobado. En definitiva, se partió de la premisa de unos suelos clasificados como urbanos, y que por tanto no se analizaron otras alternativas y que luego resultaron no ser urbanos.

De esta manera la Sala considera que:

“Se trata de una modificación que afecta a medio millón de m² y como afirma la parte actora no se ha justificado la necesidad de crecimiento en forma de suelo urbanizable; ni por su ámbito superficial ni por el resto de las modificaciones que se introducen, cabe calificarlas como alteración o cambio aislado en la clasificación del suelo. Por el contrario, entiende la Sala que nos encontramos ante una alteración sustancial, capaz de generar en razón de su específica funcionalidad y trascendencia un nuevo pronunciamiento municipal, con la previa información pública. La variación de clasificación de casi medio millón de m², que pasan a ser suelo urbanizable en lugar de urbano, exige que se cumpla el trámite procedimental dado el ámbito de la discrecionalidad con que la Administración actúa respecto del suelo urbanizable, lo que justifica, la trascendencia de la información pública para que, de nuevo los ciudadanos puedan expresar en ejercicio de su derecho de participación en el proceso de ordenación urbanística y cuya información puede tener virtualidad para influir en la toma de decisiones administrativas cuya discrecionalidad administrativa se intensifica respecto de esta categoría de suelo.

 Tampoco cabe desconocer la especial trascendencia que la tutela ambiental tiene respecto de la actuación administrativa de que se trata. En efecto, en el ámbito de esta se decide al clasificar como suelo urbanizable ese terreno, susceptible de ser urbanizado a través de una actuación de transformación urbanística.

 Las modificaciones de los Planes están sometidas a evaluación ambiental, la Ley 9/2006, de 28 de abril sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas sobre el medio ambiente, aplicable por la remisión explícita realizada en el Apéndice de la Memoria Ambiental, imponen la sujeción de la modificación del plan impugnado, tal y como se indica en el art. 3, teniendo en cuenta que las modificaciones y previsiones pueden “tener efectos negativos sobre el medio ambiente”.

Añade que, en relación a dicha obligación de carácter ambiental, y en base a la interpretación realizada por el Tribunal Supremo, el apartado 2.a del citado artículo 3 establece que se entenderá que tienen efectos significativos sobre el medio ambiente aquellos planes y programas que establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación ambiental en materia de Ordenación del Territorio Urbano y Rural o del uso del suelo (“lo que se deduce del art. 3.2.a es que cuando el plan o sus modificaciones sean marco para futuras autorizaciones de proyectos sometidos a evaluación ambiental, se ha de entender necesariamente que tienen efectos significativos sobre el medio ambiente cuando afecten a las materias que el precepto enumera entre ellas, la ordenación del territorio o el uso del suelo” -STS 29-6-17- ).

Por todo ello, la Sala anula el PGOU de Laredo concluyendo que:

“del juego combinado de esta normativa cabe pues deducir la exigencia de someter a evaluación ambiental la modificación de modo previo a la aprobación de la misma, sin que sea aceptable la alegación de las demandadas referente a que la modificación sea un mero cambio de nomenclatura al tener el mismo régimen jurídico, puesto que aunque los deberes de los propietarios de suelos urbanizables y los de suelos urbanos no consolidados coincidan básicamente, se trata de dos regímenes jurídicos distintos y con regulación de derechos de los propietarios distintos, el art. 97 de la LOTRUSCA determina los Derechos en el suelo urbano consolidado, en concreto a edificar conforme a las condiciones y requisitos que en cada caso establezca esta Ley y el planeamiento urbanístico una vez completada su urbanización y cumplidos los deberes a que se refiere el art. 98., mientras que el art. 105 del mismo texto regula los derechos en el suelo urbanizable, no poder ser urbanizados hasta que se apruebe el correspondiente Plan Parcial que regule y contemple las condiciones de la urbanización y de su posterior edificación una vez cumplidos los deberes a que se refiere el art. 106”.