El presente anteproyecto de ley de cambio climático se ha publicado en el Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña el pasado 25 de mayo de 2015. El anteproyecto supone la introducción del control del cambio climático en todas las políticas sectoriales de las Administraciones Públicas haciendo hincapié en las medidas que permitan su mitigación o adaptación como el uso de energías renovables, una mejora de la gestión de los residuos, el desarrollo del autoconsumo y eficiencia energética. Además, en los procedimientos de evaluación ambiental deberán valorarse las emisiones de gases de efecto invernadero que pudieran producirse. El anteproyecto también prevé una fiscalidad climática que crea nuevos impuestos ambientales. Finalmente, destacar que también prevé la garantía de acceso a recursos básicos de energía y agua para la población en situación de pobreza y riesgo de exclusión social.
Antes de analizar la norma, cabe mencionar los antecedentes en dicha materia:
- El primer reconocimiento internacional del problema del cambio climático y de la necesidad de actuar se produjo el año 1992 mediante la aprobación del Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre cambio climático, que permitió, en 1997, la firma del Protocolo de Kyoto, con el objeto de limitar el crecimiento y lograr estabilizar las concentraciones de gases con efecto invernadero en la atmosfera.
Las sucesivas Conferencias de las partes que se celebran anualmente en diversas ciudades del mundo realizan el seguimiento del desempeño del Protocolo y establecen las líneas de actuación que deben de guiar les políticas públicas para lograr reducir las emisiones de gases con efecto invernadero (mitigación) y, a la vez, prever estrategias en las zonas más vulnerables a los impactos del cambio climático (adaptación).
- Asimismo, en el contexto europeo cabe destacar las distintas iniciativas legislativas en materia de cambio climático, abanderadas y llevadas a cabo por la Unión Europea desde hace años. Como por ejemplo la Directiva 2003/87/CE, que creó el régimen del comercio de derechos de emisión de gases con efecto invernadero. Como también el Paquete Energía y Clima, adoptado el año 2009 por el Consejo Europeo, el cual asume un triple compromiso comunitario para el año 2020 de reducir las emisiones de gases con efecto invernadero en un 20%, utilizar el 20% de energías renovables y aumentar la eficiencia energética en un 20%. O bien más recientemente, del año 2013, la Estrategia europea de adaptación al cambio climático que establece las bases y prioridades para actuar a todos los niveles de la administración, europea, nacional y local para ser menos vulnerables a los impactos del cambio climático.
Asimismo, también es de destacar la Comunicación de la Comisión, de 3 de marzo de 2010, denominada «Europa 2020: Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador», la cual pretende apoyar el empleo, la productividad y la cohesión social en Europa. Dicha estrategia debe permitir a la Unión Europea alcanzar un crecimiento inteligente, a través del desarrollo de los conocimientos y de la innovación; sostenible, basado en una economía más verde, más eficaz en la gestión de los recursos y más competitiva; e integrador, orientado a reforzar el empleo, la cohesión social y territorial. Como también los principales aspectos de la estrategia «Europa 2020» para el empleo y el crecimiento.
- Por otro lado, a nivel nacional, se ha hecho hincapié en materia de cambio climático desde los años 90. En este sentido, el año 1992 se apostó por la necesidad de promover la investigación sobre el cambio climático, el análisis de las implicaciones sociales y económicas y la creciente sensibilidad social ante el reto ambiental, que estuvieron en el origen de la creación, de la Comisión Nacional del Clima. Esta Comisión, adscrita al Ministerio de Obras Públicas, Transporte y Medio Ambiente, tenía como objetivos colaborar en la elaboración del Programa Nacional del Clima, asesorar al Gobierno sobre la política referente al cambio climático y sobre las estrategias de respuesta.
- A nivel autonómico de Cataluña, las acciones llevadas a cabo en materia de cambio climático han sido de diversa índole, como por ejemplo, en el ámbito de la planificación a través del Plan Marco de Mitigación del Cambio Climático 2008-2012, el Plan de Energía y Cambio Climático (PECAC 2012-2020) o la Estrategia Catalana de Adaptación al Cambio Climático (ESCACC 2013-2020). En el ámbito de la gobernanza cabe citar la Comisión Interdepartamental del Cambio Climático, creada el año 2007, con el objeto de disponer de un órgano que facilite la coordinación de las actuaciones de los Departamentos que por razón de sus competencias sectoriales más incidencia tienen en el ámbito del cambio climático.
Pues bien, ante dicho escenario, el presente anteproyecto de ley de cambio climático aparece tras el aviso de la comunidad científica internacional, mediante el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático y según la presentación del 5º Informe publicado en los años 2013 y 2014, alertando que el cambio climático es incuestionable y que, siendo provocado por la acción del hombre, sus consecuencias son bien visibles y hay que actuar urgentemente.
Este aviso se dirige muy especialmente a los poderes públicos y también al conjunto de la sociedad: el modelo de crecimiento y de desarrollo seguido por los países nombrados del primer mundo, basado en un consumo energético procedente de combustibles fósiles, no es ni sostenible en el tiempo ni generalizable al conjunto de naciones de la Tierra. El incremento en la generación de gases con efecto invernadero, especialmente el CO2, y el aumento de su concentración en la atmósfera, ha alterado el balance energético y en consecuencia las características del clima.
A pesar de ello, no todo son críticas sino que también nacen oportunidades al respecto: las tecnologías permiten hacer un uso más eficiente de los recursos (en procesos industriales, el transporte y vivienda); las energías renovables empiezan a ser competitivas respecto las convencionales; hay nuevas formas de consumo que desmaterializan la economía, como el coche compartido, el consumo de proximidad o una amplia aplicación de las TIC. O los mercados de carbono, la gestión de la movilidad, los biocombustibles de segunda generación, la electrificación del transporte, la construcción con criterios de eficiencia o la aplicación de las tecnologías en las ciudades, conocido como las smart cities.
Con lo cual, se manifiesta la voluntad del legislador autonómico de impulsar dichos sectores como base de un desarrollo económico innovador, competitivo, de baja intensidad en carbono, creador de riqueza y de lugares de trabajo.
Con lo que el presente anteproyecto de ley pretende contribuir a alcanzar una sociedad innovadora, sostenible y económicamente competitiva con bajas emisiones de gases con efecto invernadero y mejor adaptada a los impactos del cambio climático. Respecto a su ámbito de aplicación, afecta tanto a las administraciones públicas, las personas físicas y jurídicas de naturaleza privada y a los entes sin personalidad jurídica que se relacionan con el sector público de Cataluña.
Asimismo, otros objetivos de la norma se dirigen a la reducción de las emisiones de gases con efecto de invernadero a Cataluña para contribuir a la transición hacia a una sociedad con una baja intensidad de consumo de combustibles fósiles; la reducción de la vulnerabilidad de la población, de los sectores socioeconómicos y de los ecosistemas ante los impactos adversos del cambio climático, la creación y el refuerzo de las capacidades nacionales de respuesta a estos impactos; la adaptación de los sectores económicos y de las infraestructuras a las nuevas condiciones climáticas.
También figuran como objetivos del anteproyecto el fomento de la educación, la investigación, el desarrollo y la transferencia de tecnología, y la difusión del conocimiento en materia de adaptación y mitigación del cambio climático. El establecimiento de mecanismos que provean información objetiva y evaluable sobre todos los aspectos relacionados con el cambio climático, su evolución temporal y sus impactos. Para acabar, otro objetivo es facilitar la participación ciudadana y la de los agentes económicos y sociales en la elaboración y evaluación de las políticas climáticas.
Para lograrlos, la norma introduce la perspectiva del cambio climático en todas las políticas sectoriales de las Administraciones Públicas: sector agrícola y ganadero, agua, biodiversidad, bosques y gestión forestal, sector energético, industria, servicios y comercio, infraestructuras, residuos, salud, transporte y movilidad, turismo, universidades e investigación, así como el urbanismo y la vivienda.
Por lo que se refiere a las medidas a adoptar en materia de residuos, la norma establece que dichas medidas deben ir dirigidas a reducir la vulnerabilidad y las emisiones de GEH, teniendo en cuenta especialmente:
- La evaluación de las emisiones de gases con efecto invernadero derivadas de la gestión de los residuos.
- El análisis de la prevención, la reutilización, el reciclaje, y otros tipos de valorización y eliminación.
- El fomento de la recogida selectiva, especialmente de la materia orgánica, evitando su disposición en vertederos.
- La sustitución de materias primeras para subproductos o materiales procedentes de la valorización de residuos favoreciendo la creación de una economía circular.
Por otro lado, respecto a las políticas de urbanismo y la vivienda, las medidas previstas en la norma se dirigen:
- A reducir la vulnerabilidad y las emisiones de gases con efecto invernadero, teniendo en cuenta la adaptación de la normativa urbanística y energética para que la promoción de las nuevas áreas sean el máximo de autosuficientes energéticamente.
- El fomento del uso de energía proveniente de fuentes renovables en el sector de la edificación, priorizándolas para que no generan un trasvase hacia otros contaminantes con impactos locales.
- El impulso a las políticas activas que fomenten la rehabilitación energética del parque de viviendas existentes y la mejora del ahorro y eficiencia energética, y especialmente aquellas actuaciones dirigidas a la reducción de la demanda energética y de recursos naturales.
- La adaptación de la normativa urbanística y medioambiental para que las figuras de planeamiento urbanístico, sus modificaciones y revisiones, como del planeamiento territorial, incorporen un análisis cuantitativo y una valoración descriptiva del impacto sobre las emisiones de gases con efecto de invernadero y de los impactos del cambio climático sobre el nuevo planeamiento. Este análisis debe añadir las emisiones vinculadas a la movilidad generada, a los consumos energéticos del ciclo del agua, de residuos y las asociadas a los consumos energéticos de los usos residenciales y terciarios.
Además de ello, el anteproyecto de Ley regula la obligación del Gobierno de la Generalitat de Catalunya y de las administraciones locales de promover el uso, por parte dels profesionales en el diseño, proyección y construcción de zonas residenciales, de fuentes de energía renovable para calefacción y refrigeración. También la construcción con criterios bioclimáticos; así como el fomento de medidas necesarias para la mejora del clima urbano, en especial la reducción de los efectos de las islas de calor urbana. Para acabar, se determina también que los municipios, en su ordenamiento urbanístico, deben tener en cuenta las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud sobre la superficie de verde urbano por habitante.
Por otro lado, la norma regula distintos órganos, entre estos cabe destacar la Comisión Interdepartamental del Cambio Climático, órgano colegiado para coordinar la planificación de las políticas climáticas y hacer el seguimiento de su desempeño. Esta Comisión debe elevar al Gobierno y al Parlamento cada tres años un informe sobre el avance de las medidas en materia de mitigación y adaptacióń contenidas en los planes de acción sectoriales.
Como también el Consejo Catalán del Clima, otro órgano colegiado con el objeto de analizar la participación pública, la información y la consulta de las políticas climáticas.
La norma también regula la creación del Fondo Climático, de carácter público y sin personalidad jurídica, que tiene como objetivo llegar a ser un instrumento necesario para la ejecución de políticas y acciones de mitigación y adaptación al cambio climático que favorezcan el cumplimiento de los objetivos de la Ley.
En el marco de la simplificación y racionalización administrativas, el anteproyecto de Ley dispone que en los procedimientos de evaluación ambiental de planes, programas y proyectos que se desarrollen en Cataluña, se deban valorar las emisiones de gases de efecto invernadero que su ejecución y gestión puedan producir, así como la vulnerabilidad ante los impactos del cambio climático.
Se añade que los promotores de proyectos sujetos al procedimiento de evaluación de impacto ambiental deben incorporar estos mismos elementos en el estudio de impacto ambiental y las medidas para su gestión y minimización. En este sentido, los departamentos de la Administración de la Generalitat de Cataluña competentes en materia de cambio climático y evaluación ambiental, deben establecer reglamentariamente las metodologías que faciliten el cálculo de las emisiones de gases de efecto invernadero y el análisis de la vulnerabilidad.
Entre otros aspectos, la norma también regula la fiscalidad climática y crea impuestos ambientales, como el impuesto sobre las emisiones de CO2 de vehículos de tracción mecánica.
Por otro lado, cabe decir que la norma regula el desarrollo de estrategias específicas en materia de energía estableciendo que en un plazo no superior a un año desde la entrada en vigor de esta Ley, debe desarrollarse un marco normativo que favorezca el autoconsumo energético a partir de energías renovables, y el fomento de la generación de energía distribuida y la implantación de redes de distribución de energía inteligentes.
La norma también ha introducido mediante la disposición final undécima la garantía de acceso a los recursos básicos de energía y agua. En este sentido, se dispone que con el objetivo de garantizar el acceso universal de toda la población a un consumo mínimo vital de determinados recursos básicos, el Gobierno y los entes locales, deben impulsar los mecanismos necesarios que garanticen este mínimo vital en el caso de suministros de energía eléctrica, combustibles no carburantes y agua. Con lo que deberán diseñarse tarifas sociales con precios reducidos o gratuitos que aseguren este mínimo vital en los suministros de energía eléctrica, combustibles no carburantes y agua para la población en situación de pobreza y riesgo de exclusión social.
Con lo cual, estará por ver si las medidas, previsiones y acciones de carácter transversal contenidas en la norma alcanzarán el reto de lograr una sociedad innovadora, sostenible y económicamente competitiva con bajas emisiones de gases con efecto invernadero, mejor adaptada a los impactos del cambio climático. Todo esto teniendo en cuenta que la cuenca mediterránea se identifica como una de las zonas más vulnerables de Europa al cambio climático, según la estrategia de adaptación a los impactos del cambio climático, aprobada por la Comisión Europea el 2013.
